英国大学生资助政策的演进与启示①

【原文出处】比较教育研究

【原刊地名】京

【原刊期号】20075

【原刊页号】1～6

【分 类 号】G4

【分 类 名】高等教育

【英文标题】Evolution of the UK Student Financial Aid Policies in the Last 20 Years
ZHANG Min-xuan

【作 者】张民选

【作者简介】张民选，上海师范大学教育学院管理学系，上海200234
张民选(1953-)，男，上海师范大学教育学院管理学系教授、上海市教育委员会副主任，兼上海市教育科学研究院院长。

【内容提要】在过去20多年中，英国改变了“免费上大学加助学金”的政策，分三步走，建构起“先上学，后付费”的“学生贷款与助学金混合资助”体系。它的内涵是：所有大学生都可以贷款付学费，毕业就业后“按收入比例还贷”，由“税务部门回收贷款”。特别困难的学生还可以申请生活费贷款和助学金。政府还对师范生等给予专业津贴，吸引出身贫寒但学业优秀的学生学习社会急需的专业。英国的改革进程和资助政策体系都值得我们研究借鉴。

【摘 要 题】比较教育研究

【英文摘要】In the last 20 years UK experienced radical reform for student financial aid policies, from" Free higher education plus grants" to a totally new policy, by three steps. The new policy includes" Study first and repay the contingent loans when you' re earning" . The repayment will be charged through the Inland Revenue System. It is worthwhile for us to study both the reform process and policy contents.

【关 键 词】学生资助政策/高校收费/助学贷款/贷款回收机制/助学金
student financial support policy/tuition fees/student loan/mechanisms for loan repayment/ grant

【参考文献】
[1]张民选.理想与抉择：大学生资助政策的国际比较[M].北京：人民教育出版社，1997. 237-243.
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[17][18]DfES. A Guide to Financial Support for Higher Education Students 2006/2007. London: DfES, 2006. 12, 38, 26-28.
[19]张民选.关于高等院校质量认证的研究[J].教育研究，2005，(1).

中图分类号：G467. 8文献标识码：A文章编号：1003-7667(2007) 05-0001-06
一、引言
在二战以后的40多年中，英国作为欧洲的一个福利国家，一直奉行凯恩斯主义，提供从“摇篮到坟墓”的社会福利，对大学生资助也是其中的一个部分。因此，英国政府在上世纪50年代到80年代的30年中，实施“免费加助学金”的高等教育财政制度。具体地说，“免费加助学金”就是由政府为所有大学提供财政拨款、为所有全日制大学生支付大学学费、并且为贫困学生提供解决生活费问题的助学金。
70年代中期的中东石油战争使英国与其它发达国家一样遭受严重的经济和财政危机。70年代末“免费加助学金”的大学生资助政策受到质疑，80年代末英国政府不得不放弃原有的高等教育财政制度，放弃“免费加助学金”的资助政策，探索和建立“高等院校资金来源多样化”和“收费加贷款”的高等教育财政制度。这其中就包括制定新的大学生资助政策。[1]
在80年代以来的20多年中，英国大学生资助政策的改革发展经历了三个阶段，直到2006年才最终建立起公平而有效的大学生资助政策体系。回顾和研究英国的改革进程和政策演变，有助于完善我国的大学生资助体系。
二、初步制定“收费加贷款”的政策
70年代的经济和财政危机，使英国政府再也无法维持“免费加助学金”这样慷慨的财政制度和资助政策了。[2]学者们也在反思检讨中发现，这样慷慨的资助体系并没有明显改善下层阶级子女接受高等教育的比例(因为中产阶级子女通常接受了更好的基础教育，考上大学的比例远高于下层阶级的子女)，反而是占大学生主体的中产阶级子女都享受了实际上的免费高等教育。[3]在这两个方面的压力下，英国在1988年通过《教育改革法》提出改革高等教育财政体制，并于当年公布了《有限助学贷款方案》白皮书。[4] 1990年英国正式开始实施“缴学费上大学，贫困学生贷款加补助”的资助方式。
其实，为制定“收费加贷款”的政策，从70年代后期起英国就有许多教育界、经济界、社会保障界和银行界的专家开始研究方案。譬如，伦敦大学教育学院的伍德霍尔博士(M. Woodhall)在1978年就出版了《经济合作与发展组织成员国的学生资助方案研究》，1983年又出版了《作为高等教育财政资助的学生贷款》。[5]用助学贷款资助贫困大学生的主张越来越受到英国社会的欢迎。人们认为，高等教育是非义务教育，受到高等教育的人能够获得较高的个人回报，而高等教育又需要较高的社会成本，因此作为高等教育的受益者，大学生应该分担高等教育的成本。同时，人们认为，贫困学生并不是一个永远贫困的群体，他们的贫困是暂时的，随着毕业后工资和其它收入的获得，他们就会成为中产阶级，因此，可以用贷款的办法先解决他们在校期间的经济困难，保证他们不会因为贫困而失学；但毕业后他们应该归还社会提供的贷款，以便使有限的财政支出能够资助更多的学生。
然而，理念与操作之间还有很大的距离。英国学者和政府并没能妥善解决学生贷款的还款拖欠和建立相应风险规避机制的问题。所以几乎与我国第一个学生贷款方案的命运一样，英国著名的米德兰银行在方案公布前的最后一刻，拒绝接受政府委托，不愿成为学生贷款的指定银行。② 于是，英国政府不得不另起炉灶，于1990年设立了“公营学生贷款有限责任公司”，专门处理学生贷款发放和贷款回收业务。
当时，英国的学生贷款方案采取的是传统的“分期定额还贷贷款”(standard mortgage repayment loan)方案。这种贷款方案的还贷办法是，学生每年甚至每月的还贷数量都是固定不变的，所有贷款数额相当的学生每年应该还款的数量也是一样的。在本质上和还款办法上，这种借贷与购房、买车、开业的商业贷款是一样的，只是政府为学生承担了部分利息。
在90年代中期，英国每位大学生每年最多可以贷款1，065英镑。伦敦地区的学生因为物价指数高，最高可以贷款1，665英镑。[6]当时规定的还款期是毕业后5年，分60期还清，贷款由学生贷款公司回收。
与其它靠银行或专业贷款公司回收贷款、按“标准分期还贷”的国家相似，也与英国米德兰银行估计的风险一致，英国的学生贷款公司很快就遇到了财政麻烦。1995年这家才开业几年的学生贷款公司，就遇到了36％的学生因为收入低申请推迟还款，10.4％的无故违约和4％的拖欠。[7]助学贷款政策难以为继，学生抱怨不断，家长呼吁高等教育机会均等，高等院校要求继续提高学费标准，社会要求坚持高等教育成本分担原则，政府承受着来自社会各方利益相关者越来越大的财政和舆论压力。
三、寻求完善有效的助学贷款方案
如何改善学生助学贷款的还款机制？这成为英国学术界、高教界、财政界和英国政府无法回避的问题。英国政府必须寻找到新的贷款政策，一方面保障学生不会因为缴不起学费而失学，另一方面又要保障政府和纳税人出借的贷款能够回收，否则助学贷款政策就无法继续实施，或者无法成为资助学生的基本方法。
在此期间，伦敦经济学院N·巴尔教授(Prof. N. Barr)、I·克劳福德先生(Mr. I. Crawford)、[8]伦敦大学教育学院M·伍德霍尔博士和一批著名学者反复呼吁，应该建立“按收入比例还贷”(contingent loan repayment)的助学贷款，使学生在有能力还贷的时候按收入高低还款。同时，改用“税收系统或者国民社会保障系统来回收贷款”，[9]以确保贷款的回收。学者们认为，惟有如此，才能真正使大学生助学贷款成为政府资助贫困学生的主要政策，也才能保证财政能够支付得起贷款，减少学生的拖欠。巴尔教授出版了《学生贷款：下几步》，伍德霍尔博士出版了《借款学习》等著作，专门深入研究和比较助学贷款的还款方式和贷款回收机制问题。
然而，在西方国家中率先采取“按收入比例还贷”和“通过税收系统回收贷款”方法的却不是英国，而是瑞典、新西兰和澳大利亚。瑞典从60年代起就试行了一个小型学生贷款项目，采取“按收入比例还贷”的贷款回收办法，使其它国家受到了启发。90年代后，澳大利亚和新西兰采纳了巴尔教授和世界银行的建议，不仅采取“按收入比例还贷”的办法，而且通过“国内税务局”的网络系统来回收贷款，大获成功。他们的成功经验，也给了英国政府建立“按收入比例还贷”和用“税收系统或者国民社会保障系统来回收贷款”新体制的勇气。
到1998年，英国“分期定额还贷”和“由银行或专业公司回收贷款”的缺陷已暴露无遗、难以为继。人们认识到，“分期定额还贷”的前提是财产抵押，而大学生助学贷款缺少这个前提条件，加上银行或专业公司的巨大风险和运作成本必然导致拖欠率的居高不下。可以说，“分期定额还贷”加“银行回收贷款”的助学贷款政策本身就存在制度安排上的漏洞。英国政府这才采纳了N·巴尔教授、M·伍德霍尔博士以及世界银行教育经济专家萨哈罗普勒斯(G. Psacharopoulos)和以色列专家齐德曼(A. Ziderman)等人的意见，认真比较各国不同还贷方法和贷款回收机制的效率与效益，制定了新的助学贷款政策，建立了更为完善的大学生资助体系。
四、实施“先上学，后付费”的学生资助政策
1998年英国政府宣布，开始实施新的学生资助政策，包括：(1)所有大学每年收学费1，000英镑；(2)家庭应该分担成本、贫困学生可以贷款支付；(3)学生毕业后在年收入达到10，000英镑时必须还贷等基本内容。经过2001-2005年的过渡，英国从2006学年开始实行全新的大学生资助体系。[10]这个资助体系由四个方面的内容组成。
第一，以“先上学，后付费”和“差异收费”为核心的高校学费政策
近年来有一些学者提出，欧洲有些国家的高校学费至今仍然是象征性的，随着财政形势的好转，英国也可以恢复政府为学生付学费的传统做法。但尽管如此，英国政府在众多学者和社会的支持下，还是确立了高等院校应该收费，大学生求学应该付费的理念。原因很简单，大量的统计数据表明，高等教育给大学毕业生带来巨大的个人收益，包括经济和非经济的回报。大学生一生的平均收入多、失业时间短、工作变换能力强、社会地位高，因此，他们应该支付学费。再从政府、纳税人和大学方面看，高等教育是一项占用大量公共土地、财政资源和高级人才的事业，它的维持和发展需要大量的资源支撑。因此这些成本也应该由纳税人、政府和受益者共同分担。鉴于上述原因，英国教育与技能部负责高等教育事务的官员强调，“由于接受高等教育的人比没上大学但同样有资格上大学的人多获得10万英镑的收入”，故高等院校应收学费，学生应缴纳学费，“高等教育应该是收费的教育”。[11]
高校收费的基本原则确立以后，学生面对的就是收取多少学费为宜的问题。根据“学费应该相当于25％左右的高等教育成本”的“成本分担”原则以及英国高校成本的统计调查结果，英国政府批准，在2010年以前各个高校可以自行在1，000英镑到3，000英镑的幅度内，根据各学科的成本确定每年的收费标准。同时，英国政府还规定，公立高等院校的收费标准一旦超过2，700英镑，2，700英镑以上的部分就应该用于学生资助。[12]
除了收费标准，还有何时收费的问题。世界各国的普遍和传统做法是，学生先缴费再入校学习，但这样就会有部分学生因为贫困而无法入学。为了保证学生不会因为贫困而无法入学，英国政府提出了一套具有创举意义的收费办法，这就是“先上学，后付费”的理念和办法，即“先帮助你上学，赚钱后你再缴学费”(Help you study first, and pay back when you' re earning)。具体地说，就是先允许所有学生贷款上大学，待学生毕业、工作、赚钱，并获得了一定的个人回报后，再偿还助学贷款。[13]
按照同样的道理，如果学生毕业后从事“社会回报”高而“个人回报”少的工作，或者离校后一直从事低收入工作、甚至失业，那么政府和社会就应该中止他们还款，甚至应该向他们提供失业救济和专业津贴。根据“社会回报与个人回报”[14]的原则，英国政府设定了大学毕业生还贷的收入门槛，2006-2007年为年收入15，000英镑。如果毕业生年收入未达到15，000英镑，那么学生当年就不必还贷。[15]另外，英国政府还依据这一原则，为学习师范课程和护理课程的学生设立了“教师培训津贴”和“健康护理津贴”，以吸引优秀学生学习这些专业，保持英国整个社会的基础教育质量和医疗护理质量。
第二，“按收入比例还款”的助学贷款
英国政府在总结90年代的教训和采纳学者们的研究成果以后，改革了“分期定额还款”办法。从2006年起，大学毕业生工作后，在年收入超过15，000英镑的“还款门槛”后，才开始偿还助学贷款的本息，每年还款的金额相当于年收入的9％。这样的还贷比例不至于影响毕业生的正常生活。还款期为25年，也可以提前还清助学贷款。[16]如果一个大学毕业生经常处于失业状态，或者年收入经常低于15，000英镑，那么当这名毕业生达到65岁时，政府就将为他(她)核销，并支付剩余的债务。
英国现行的“按收入比例还款的助学贷款”包括两个部分：一个部分是“学费贷款”，这部分的贷款金额取决于大学的收费标准，学生的贷款直接转给学生所在大学，每个全日制注册学生都有权借贷“学费贷款”(tuition loan)，从而实现了“先上学，后付费”和“保证不让贫困学生无法入学”的资助政策目标；另一部分是“生活费贷款”(maintenance loan)。生活费贷款是一项“按家庭贫困程度提供的贷款”(means-tested loan)，即学生能够获得的贷款金额，需要按家庭收入、大学所在地生活费标准和住校与否三大指标来评定。表1的内容显示了不同情况下的最高的生活费贷款金额。
表1英国大学生生活费贷款计算标准

资料来源：DfES( 2006) A Guide to Financial Support for Higher Education Students in 2006-2007. p. 33.
在此表中，我们可以看到，越贫困的学生“生活费贷款”的最高贷款金额越低，这是因为除了助学贷款，贫困学生还能够获得奖助学金等其它资助。那些资助与助学贷款是系统相关的，申领助学金的贫困学生同时要申领学费贷款。
第三，由税收部门管理的助学贷款还款系统
助学贷款的回收机制是否健全，直接关系到助学贷款政策是否能够持续发展。为了建立健全助学贷款回收机制，世界各国做了大量的研究和尝试。目前各国学者和世界银行等国际组织公认的有效机制是，通过税收系统或者养老保险系统来回收助学贷款资金。英国政府选择税务局(Taxation Office)作为学生助学贷款的回收机构，并通过全国的税收网络来跟踪贷款学生、计算毕业生年收入是否达到还款阈限和应该还多少贷款。通过税收系统回收贷款有两个优势：第一是税收系统能够将所有毕业生纳入系统，使所有毕业生的收入与还贷信息处于同一系统之内，这就保证了信息完全、贷款回收和新贷款资金来源；第二是这个系统已经覆盖全国，能够容易便捷地查找在任何地方工作的毕业生，因此无需再建立其它系统，节约了贷款回收工作的运作成本。
经过改革，英国形成了一个由教育与技能部和财政部共同决策、大学生贷款公司审查借贷申请和发放贷款、学生借贷学费贷款和生活费贷款、大学获得应收学费、毕业生收入超过还款门槛后在纳税的同时偿还贷款，税务部门收取还贷，并继续为学生贷款公司提供贷款资金的完整系统。

第四，助学贷款与助学金等并存的、混合型的大学生资助系统
除了大学生助学贷款，英国最重要的、涉及学生比例最大的政府资助就是“助学金”。英国现行助学金的资助功能是，用以帮助贫困学生解决部分学习生活困难。因此，这项政府助学金定名为“生活费助学金”(Maintenance Grant)。英国政府的资助群体目标是，为所有全日制本科及45％的本科以下程度的大学生提供数量不等的生活费助学金。
对贫困学生来说，每个人能够获得助学金的数量，要根据学生家庭经济状况来决定。目前，英国政府提供的助学金分为五等，最贫困的学生可以获得相当于生活费用40％左右的助学金。需要指出的是，每个获得助学金的同学同时还需要借贷部分生活费贷款，仅凭助学金学生还不能完全满足基本生活所需。这样，对贫困学生来说，他们获得的政府资助便是一个“资助包”，其中包括学费贷款、生活费贷款和生活费助学金。纳税人和政府可以用较少的钱，实现不让贫困学生辍学的目标，学生则在接受政府“给予”的同时，肩负起还款的责任。表2显示了学生家庭经济情况与助学金发放标准以及借贷生活费贷款的关系。
表2 2006—2007年助学金发放标准及最高生活费贷款金额

*最高贷款额：以伦敦以外地区住校学生的最高生活费贷款额标准为例。
资料来源：同表1。
另外，英国政府还向特殊学生群体提供“特殊助学金”(特殊助学金的最高金额与助学金相同)、“残疾学生助学金”、“学生子女税收减免”、“教师培训津贴”(Teacher Training Bursary)和“健康护理津贴”等资助。
与助学金相比，“教师培训津贴”相当充裕。所有小学教育专业的师范生(教育学士及教师证书课程)都能够获得包括学费和生活费在内的6，000英镑，所有中学教育专业的师范生(学士学位加一年本科后教师教育证书课程，或者荣誉学士学位课程)都能获得9，000英镑的专业津贴。如果本科学习其它专业，毕业后接受一年制的“本科后教师教育证书课程”，学生则可以免除学费，并获得1，200英镑的“教师培训津贴”。[17]
同时，英国政府也倡导大学、高等院校和各研究机构、高科技企业、社会慈善团体为大学生提供奖励优秀学生、吸引相关专业学生和资助贫困学生的各种奖学金、助学金和勤工助学机会。
第五，为进入私立高等教育机构学习的学生提供“学费助学贷款”
随着高等教育的大众化和普及化，英国原有公办高等教育的一统天下逐渐被打破，私立高等院校应运而生。英国政府注意到，到私立高校就学的学生并不一定是富家子弟，他们也有经济困难的问题和接受资助的平等权利。因此，英国政府在2006年颁布的《大学生资助指南》中明确提出，私立学校的学生每年同样可以获得最高3，000英镑的学费贷款。[18]同时，英国政府提醒私立学校，学生受资助的学校和课程必须经过政府质量保障部门的审核注册。英国政府提醒学生：(1)私立学校的学费可能会高于3，000英镑，多余的部分只能由学生自己支付，或者通过其它渠道的资助来支付学费；(2)政府并不对私立高校强制实行“先上学，后付费”的政策，而只是加强对私立高校的财政监管。
五、启示
英国大学生资助政策20多年的演进过程，让我们看到了一个与我国相似的改革发展过程。英国从“免费上大学、贫困生发放助学金”的资助体系，转变为“先上学，后付费”、“助学贷款与奖助学金并行”的“混合资助体系”。细细观察这个过程，笔者感到至少有以下几点值得关注：
第一，改革发展虽然漫长和曲折，但是作为非义务教育的高等教育应该坚持“成本分担”的原则。我国是一个处在“社会主义初级阶段”的发展中大国，又是一个发展不平衡的国家，我们未来高等教育发展的空间还非常巨大，高等教育的发展需要“成本分担”。因此，万不可经济形势稍好，就走回老路，用“上大学不用付钱”替代“缴费上大学”。英国的实践再次显示，大学生作为高等教育的受益者分担相当于25％左右的高等教育成本，是国际通行的惯例。
第二，根据“社会回报与个人回报”的理论，政府可以对社会回报高、个人回报小，即社会急需、工作艰苦的专业给予奖励和津贴，鼓励大学生学习这些专业，并从事相关行业或者到相关地区去就业。师范、农林、护理、矿业、地质、航海、军事等专业通常是各国政府优先考虑的专业。
第三，助学贷款的还款方式和资金回收机制是助学贷款政策成功与否的关键。英国用20多年的时间，在大量的学者研究和国际成功经验的基础上，设计了“按收入比例还款”和由“税收部门收款”的制度。这是英国推行助学贷款和实现“先上学，后付费”的关键。作为长远的改革发展目标，我国真正要用助学贷款来解决大部分贫困生上大学的问题，也要及早研究设计贷款回收机制。笔者建议，向“按收入比例还款”和由“养老保险机构回收贷款”的制度发展。
第四，为私立学校学生提供助学贷款已经被英国和美国、澳大利亚、日本和韩国等国家认同为政府的责任和学生的平等权利，这应该引起我们的注意。随着民办学校学生比例的逐渐扩大、人数增多，民办高校中贫困生的实际比例并不低于公办学校，这个矛盾会逐渐突出。政府在条件许可时，应该安排某种资助。同时，对民办高校学生的资助也是对民办高校的一种扶植和监管手段，因为学费是民办学校的生命线。英、美、日等国都将对民办学校学生的资助定位于“对民办高校的奖励扶植”，但政府的扶植有先决条件，即民办高校必须接受政府的监管、审核和认证。[19]
第五，英国的“先上学，后付费”是一个十分响亮、简明易懂、行之有效，并有利于政府摆脱批评和被动的口号。英国政府在大学生资助方面的宣传，包括宣传力度、宣传设计、宣传办法和周到便捷的学生服务，也都值得我们认真学习和借鉴。
注释：
①本文为财政部、教育部委托课题《我国贫困学生资助政策的改革与发展》的中期成果，特此致谢！
②我国的第一个大学生贷款方案公布于1986年，当时文件明确规定由中国工商银行负责贷款的出借和回收，但是由于成本和风险问题没有解决，中国工商银行当年就拒绝履行责任，导致我国第一个大学生助学贷款方案流产。