［中图分类号］G913.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-9162(2006)
03-0013-06
弱势儿童是相对于正常儿童而言的，主要是指那些由于社会、家庭及个人的原因，其基本权利难以得到切实的维护，因而其生存和发展遭遇障碍，需要借助外在力量支持和帮助的儿童。虽然从一般意义上看，相对于成人而言，儿童整体上是一个需要保护的社会弱势群体；但笔者在本文中是在比较特定的意义上使用弱势儿童这一概念的，是与一般儿童或正常儿童相比较而言的，主要包括残疾儿童、失依儿童、贫困儿童等等。支持和帮助（保护）弱势儿童需要借助国家和全社会的力量，是一个社会系统工程；而社会政策从中起着关键的作用，在市场经济条件下，尤其如此。本文即从社会政策的视角对弱势儿童的社会保护问题做初步探讨。
一、社会政策在弱势儿童社会保护中的作用及其限制
社会政策是国家和政府为保护弱势群体、解决社会问题以实现公正、福利等特定的社会目标而制定的，是各种法律、条例、措施和办法的总称。它主要以弱势群体为对象，以再分配为基本手段，以解决社会问题、实现社会公正为目标。社会政策在弱势儿童的社会保护中发挥着至关重要的作用。
首先，社会政策是保障弱势儿童的基本权利、实现社会公平的基本途径。
生存权和发展权是一个人的基本权利。对于儿童而言，由于他们是国家和社会的未来，因而保障儿童的生存权和发展权就变得非常重要。相对于正常儿童而言，弱势儿童的基本权利往往由于这样那样的原因而难以得到切实的体现，因而，保障弱势儿童的基本权利就成为儿童权利保障的重中之重。
社会政策是保障弱势儿童的基本权利、实现社会公平的基本途径。按照我们在以前的文章中所做的划分，①社会政策可以划分为补偿性社会政策和发展性社会政策两个大类或层次。这一划分就是具体针对弱势群体的生存权和发展权的保护而做出的。补偿性社会政策例如最低生活保障政策、儿童福利政策等等对维护弱势儿童的生存权利具有基础的意义，针对儿童的发展性社会政策如教育公平政策则有利于促进弱势儿童获得平等地参与社会发展的机会与能力。
其次，社会政策是市场经济条件下保护弱势儿童的主要手段。
在计划经济时期，国家对包括弱势儿童在内的社会弱势群体实行统包统揽的政策。在城市，政府对残疾儿童的生活、教育、康复、就业等实行特殊政策，对贫困儿童实行社会救济（一般以家庭为单位），对失依儿童通过儿童福利院加以照顾，如此等等。在农村，对弱势儿童则通过生产集体的力量加以特殊保护。这种体制固然由于效率低下而难以长久维持，但在特定时期对弱势人群的社会保护的确是有效的。
而在市场经济条件下，国家不再也无力对社会福利统包统揽。在城市，随着政治、经济体制改革的深化，政府的权力已经受到较大的限制，难以对包括弱势儿童特殊照顾在内的社会福利事业实行统包统揽；尤其是在农村，生产集体在全国绝大多数地区已不复存在，弱势儿童的社会保护变得非常困难。在这种情况下，国家通过制定相应的社会政策协调各种社会力量对弱势儿童实施帮助就变得非常重要。
应当承认，市场化导向的经济体制改革使社会生产力取得了巨大的发展，为包括弱势儿童在内的社会弱势群体的权利保护提供了充分的物质基础。但这并不可能是自动实现的。相反，在市场经济体制尚不健全的情况下，社会往往由于过度地追求效率而不可避免地对公平构成损害。显然，只有通过国家和政府的力量，制定并运用社会政策对国民收入进行再分配，对市场经济体制本身所固有的缺陷进行矫正，才能使包括弱势儿童在内的弱势人群的基本权利得到切实保护，以实现社会公平。
社会政策在弱势儿童的社会保护中的作用固然是至关重要、不可替代的，但弱势儿童的社会保护却决不是单靠社会政策就能完全、充分地实现的。弱势儿童的社会保护其实是一个巨大的社会系统工程，需要借助政治的、经济的、文化的、社会的等各方面的力量，社会政策只是其中的一个方面，虽然是非常重要的、独特的、难以替代的一个方面。这一点是我们首先应当加以明确的。
社会政策的发展演变及其实现的程度还要受到经济发展水平的制约。社会政策说到底是一种再分配，是对国民收入或社会财富的再分配，在经济不发达、社会普遍贫穷的前提下，社会政策所能实现的再分配是有限的，对弱势儿童的社会保护的程度和范围也是有限的。只有在经济得到充分发展、社会财富稳定增长的前提下，才能通过合理的社会政策对弱势儿童的基本权利切实加以保护。
虽然经济发展的水平决定了社会政策实施的范围和程度，但社会政策相对于经济政策来说并不是亦步亦趋、如影随形的，社会政策作为一种政治行为或政治手段，作为一种能动的、有效的干预力量，对经济发展具有一定的调节、促进作用。针对弱势儿童的相关社会政策的出台和实施使弱势儿童获得和其他正常儿童一样的发展机会与能力，他们作为未来社会人力资源的一个重要的组成部分，其对经济发展的意义是不言而喻的。这就是说，社会政策在经济发展水平许可的情况下，保持一定的先行性是必要的，也是可行的。
此外，有关弱势儿童的社会政策也不可能自动地对弱势儿童的权利保护发挥作用；它的实施要借助具体的方法、技术或手段，要通过科学设计的程序。社会工作就是这样一种重要的推进社会政策的方法或手段。借助社会工作，能够使针对弱势儿童的社会政策发挥理想的效果。过去我国制定的相关社会政策并不算少，但由于对实施的方法和手段重视不足，研究不够，相应的制度（社会工作制度）建设严重滞后，致使社会政策的实施效果大打折扣，这方面的教训应当汲取。
二、我国现行的保护弱势儿童的社会政策存在的缺陷
中国多年来致力于通过立法来出台和推进有关儿童社会政策，以保护儿童的合法利益，促进儿童权益保护的法制化、规范化。中国宪法明确规定：“儿童受国家的保护”。根据这一总的原则，中国从国情出发，并参照世界各国有关儿童权益保护的法律和国际文件，制定了包括《教育法》、《义务教育法》、《残疾人保障法》、《未成年人保护法》和《收养法》等在内的一系列有关儿童生存、保护和发展的法律，以及大量相应的政府法规，共青团、妇联、宋庆龄儿童基金会等社会组织或民间团体也实施了一系列针对儿童、特别是弱势儿童的社会福利措施，上述种种形成了我国较为完备的儿童权益保护的社会政策体系。这些法律法规或政策措施虽然绝大多数不是专门针对弱势儿童的，但对弱势儿童包括残疾儿童、失依儿童、贫困儿童的权利保护都有比较特殊的规定。
上述各种社会政策的推行，取得了明显的实际效益。依据《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国教育法》等法律法规，国家为儿童提供教育、计划免疫等社会福利，特别是为残疾儿童、孤儿和弃婴等处在特殊困境下的儿童提供福利项目、设施和服务，保障其生活、康复和教育。截至2004年，全国共有192个专门儿童福利机构和近600个综合福利机构中的儿童部，收养了5.4万名孤残儿童。全国各地还兴办康复中心、弱智儿童培训班等社区孤儿、残疾人服务组织近万个。我国政府决定，从2004年开始，用三年左右的时间，筹集6亿元资金，开展“残疾孤儿手术康复明天计划”，每年为1万名左右的残疾孤儿实施手术康复。争取到2006年，使全国社会福利机构中收养的具有手术适应症的残疾孤儿，都能得到有效的手术矫治和康复。②
国家在开展开发性扶贫的过程中，特别注重贫困地区的教育开发，以图切断贫困的代际传承的链接。1995年以来，国家教委（现称教育部）和财政部联合组织实施了“国家贫困地区义务教育工程”，投入资金超过100亿元，重点投向国定贫困县、部分省定贫困县、革命老区和少数民族地区，帮助这些地区普及九年义务教育。③由共青团中央组织实施的以资助贫困失学儿童入学为目的的“希望工程”，自1989年以来累计接受海内外捐款近19亿元，资助建设希望小学8355所，资助失学儿童近230万名。④
应该说，我国有关弱势儿童的社会政策建设已经取得了相当大的成就，对弱势儿童的权利保护发挥了独特的重要作用。这是首先应当加以肯定的。同时，笔者也必须指出，我国现行的有关弱势儿童的社会政策的体系尚不完善；不少政策存在着明显的城乡差别；政策执行中由于缺乏协调、整合机制而出现对不同对象社会保护的苦乐不均现象；弱势儿童社会政策与其他相关社会政策之间因缺乏衔接或配套，而对弱势儿童的权利保护效果产生不利影响；等等。这些政策本身、政策之间或政策执行中存在的缺陷，妨碍着我国弱势儿童社会保护事业的发展。
（一）政策体系不完善。我国有关儿童或未成年人的社会政策应该说制定了不少，但专门针对弱势儿童的社会政策并不多见。国家关于弱势儿童社会保护的政策大多散见于未成年人社会保护政策或其他相关社会政策如扶贫政策、妇女政策、残疾人政策等等之中，因此，这方面的政策就很难自成体系。这种情况对弱势儿童的权利保护显然不利。
弱势儿童社会政策体系的不完善还体现在体系结构或层次上，重基本生活保障政策而轻发展性政策如教育政策、社会参与政策等。实际上，对弱势儿童而言，发展性政策对他们似更加重要。发展性社会政策将决定他们未来是否真正能够享有与其他社会成员平等的就业和自我实现的机会，不被社会排斥。
（二）存在明显的城乡差别。我国现行的弱势儿童社会政策存在明显的城乡区别对待现象。残疾儿童、失依儿童、贫困儿童等等城乡皆有，但待遇不同。在城市，残疾儿童能够进入政府专门设立的特殊学校接受教育，有良好的康复措施和设施；失依儿童能够进入儿童福利院接受全面照顾；贫困儿童能够通过政府的教育救助接受义务教育。而在大多数农村地区情况则不同。规模达千万计的弱势儿童因为贫困或缺乏相应设施而难以接受正常的义务教育，残疾儿童、失依儿童难以接受正常的康复和照顾，不少这类儿童被迫进入城市流浪乞讨，有的甚至被不法分子利用成为他们敛财的工具。
（三）政策执行中存在各种偏差，重复与缺失并存。在政策执行中，由于缺乏协调、整合机制，因而出现对不同对象社会保护的苦乐不均现象。这种现象不仅在我国存在，在西方国家也存在。但由于西方国家发展起有效的协调、整合机制，使上述情况大为缓解。例如，早在19世纪60年代英国伦敦成立的“慈善组织会社”(charity organization society)就担负着协调、整合政府救济、慈善组织的救济以及个人救济等等的职能，使之相互补充与衔接。⑤目前在我国，对弱势儿童的社会保护的执行主体已不再仅仅是政府，在市场经济条件下，政府实际上也无力包揽对包括弱势儿童在内的社会弱势群体的社会保护。因此，政府之外的其他主体如民间组织或第三部门（如慈善机构）、社会团体（准政府组织，如工、青、妇组织）、社区等也开始介入弱势儿童的社会保护行列。这对于弥补政府对弱势儿童社会保护的不足显然是有帮助的。但由于缺乏比较权威的机构进行协调、整合，从而使对弱势儿童的社会保护出现种种偏差，表现为重复救助与救助缺失的现象都在一定程度上存在。即便政府在执行对弱势儿童社会政策的过程中，由于信息不畅，上述现象也难以避免。如在执行《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》的过程中，就由于信息共享机制尚未建立起来，导致有的流浪儿童在不同的救助机构重复得到救助，而本该得到救助的流浪儿童却由于种种原因而得不到救助。
（四）和其他相关社会政策不配套，影响政策效果。弱势儿童社会政策与其他许多社会政策不是互不相干的，而是相互补充、相互促进的。如果弱势儿童社会政策与其他相关社会政策之间缺乏衔接或配套，将对弱势儿童的权利保护的效果产生不利影响。我国有关弱势儿童的社会政策和相关社会政策之间尚存在不衔接、不配套的问题。如贫困救助政策和弱势儿童的保护政策之间就存在这种问题。一种情况是，在我国大多数地区，贫困救助政策的标准都比较低，不包括教育救助的内容，根本不能满足贫困家庭后代接受教育的需要；另一种情况是，对弱势儿童采取了实际的保护措施，如不少城市在执行《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》过程中，对流浪乞讨儿童都采取专门的保护办法，但由于其来源地贫困救助政策不到位，这些儿童被护（接）送回家后，因家境贫困还有可能继续外出流浪乞讨。⑥
三、完善弱势儿童权利保护的社会政策体系
鉴于我国有关弱势儿童的社会政策尚存在上述种种缺陷，对弱势儿童的权利保护构成不利影响，因此，进一步完善我国的相关社会政策，就变得十分必要。这里，笔者就完善我国有关弱势儿童的社会政策应坚持的基本原则及主要措施做初步探讨。
（一）完善弱势儿童社会政策应坚持的基本原则
第一，保障基本权利原则——以维护弱势儿童的基本权利作为制定政策的出发点和归宿。生存权和发展权是全体公民的基本权利，对弱势儿童来说也是如此。相对于成年人来说，儿童的基本权利更应当得到社会的保护；而弱势儿童的权利保护，更是儿童社会保护的重中之重。在制定与完善弱势儿童社会政策时，一切皆应以有利于他们的生存、保护和发展为首要考虑。以维护弱势儿童的基本权利作为制定政策的出发点和归宿，是处理弱势儿童有关问题、完善相关社会政策应当遵守的根本原则和指导思想。
第二，无歧视原则。无歧视原则也称平等原则，是指有关弱势儿童保护的社会政策应面向全体弱势儿童，而不受性别、民族、种族、国籍、宗教信仰、居住地域、居住期限等等的限制。不能保护一部分弱势儿童的权利而忽视或排斥另一部分弱势儿童的权利。我国现实存在的对弱势儿童社会保护的城乡差别，是一种严重的地域歧视，应当尽快加以改变。弱势儿童社会政策遵循无歧视原则，将为他们平等地享有基本权利提供制度保障，并将避免某些因素成为儿童权利被剥夺或被忽视的理由。
第三，特殊保护原则。社会政策对弱势儿童基本权利的特殊保护，是相对正常儿童和成年人而言的。特殊保护有广义和狭义之分，广义的特殊保护，指通过社会政策的制定和实施对弱势儿童基本权利加以保护本身就是一种特殊保护；狭义的特殊保护，指针对某种类型弱势儿童的社会政策，例如，针对违法犯罪儿童的社会政策对违法犯罪儿童的特殊保护，是在依据相关法律追究这类儿童的法律责任的前提下，更好地体现国家和社会对他们进行教育和挽救，以利于他们未来发展的根本宗旨。
第四，社会责任原则。儿童的不利处境固然是由多方面的原因造成的，既有社会的原因，也有家庭的原因、个人的原因；既有可能是先天原因造成的，也可能是由于后天的原因所造成。但无论是哪种或哪些原因，社会的原因应是主要的。即便是那些明显看起来是由于个人或家庭原因造成的弱势儿童，如贫穷、先天残疾，这些儿童的弱势处境，社会的责任也是基本的、主要的，因为如果社会能够对他们采取特殊的保护，其弱势处境及由此而导致的心理压力就会大为缓解。强调弱势儿童保护的社会责任原则，将使国家和政府更加自觉地将完善相关社会政策视为自己义不容辞的责任。
（二）完善弱势儿童社会政策的重点选择
第一，根据不同类型弱势儿童的实际需求完善相应的社会政策。我们在上面的文字中已经提到，弱势儿童包括各种不同类型，如残疾儿童、失依儿童、贫困儿童等等。不同类型的弱势儿童虽都存在权利保障的问题，但具体来说，保障需求又存在差别。就残疾儿童而言，通过合理的身体康复、教育康复、职业康复、社会康复的措施和设施，使他们获得最大限度的日常生活和社会参与的能力，是他们的最大需求。这和失依儿童、贫困儿童最迫切的需要是解决当下的基本生存问题，以及进一步需要解决其受教育问题的情况有所不同。当然失依儿童还有解决其基本生活场所的需求，和贫困儿童又不一样。而如果上述各类弱势儿童之间存在交叉的情况，则其具体需求将变得更加复杂。应当根据不同类型弱势儿童的具体需求，完善相关的社会政策，使弱势儿童的基本权利得到切实的保障。最好的办法是专门就弱势儿童的权利保障制定相应的社会政策；而在这一点难以做到的情况下，可考虑在相关的社会政策法律、法规中，设立专门的章节对弱势儿童的权利保护做出明确的、具体的规定。
第二，将参与发展政策置于更加重要、更加突出的位置。儿童是国家和社会的未来，弱势儿童同样是国家和社会的未来。是使弱势儿童通过社会帮助和支持自强自立，未来成为社会的建设者；还是使他们未来继续作为弱势群体的一员？社会政策的导向问题就变得非常重要。现行的相关社会政策在基本导向上重基本生活保障，而对弱势儿童的参与发展素质和能力的培养尚未给予应有的重视。这在不同类型的弱势儿童社会政策中都有体现。这种政策导向和当代国际社会政策学界强调社会政策目标应从“克服贫困”向“消除社会排斥”转变的新主张是不相吻合的，实际上对弱势儿童的未来发展也不利。因此，这种导向应当尽快加以扭转，在继续强调与完善基本生活保障政策的同时，将参与发展政策置于更加重要、更加突出的位置。
第三，完善弱势儿童社会政策的重点应放在农村。针对我国有关弱势儿童的社会政策和其他许多社会政策一样存在着明显的城乡差别，我们在继续完善城市相关社会政策的同时，应将重点放在农村弱势儿童社会政策的建设及其配套设施的建设上。在这里，笔者特别指出了相关社会政策的配套设施建设的问题，是因为在农村，完善相关的社会政策固然十分迫切，但鉴于农村配套设施的缺乏，即便有了相关的社会政策，其具体落实也将困难重重。因此，完善农村弱势儿童社会政策应和相应的设施建设同时并举，如贫困儿童义务教育政策的完善应和相应的教育设施的完善同时并举，残疾儿童康复政策的完善应和相应的康复设施的完善同时并举，失依儿童救助政策的完善应和相应的福利设施的完善同时并举，只有这样，相关的社会政策才能取得良好的实际效果。
第四，建立弱势儿童社会政策的统一协调（整合）机制。弱势儿童社会政策要达到理想的实施效果，应当探索建立社会政策执行过程的统一协调（整合）机制。这种统一协调的工作主要包括两个方面，一是不同执行（实施）主体之间的协调，一是弱势儿童社会政策与其他相关社会政策之间的协调。就第一种协调而言，目前，弱势儿童的社会支持，政府仍是主要的执行主体，准政府机构、民间组织、社区等也在不同程度上介入了这一工作。为避免出现对弱势儿童的社会支持出现苦乐不均的现象，在统一的社会政策之下，对不同主体的相关工作进行协调、整合就变得非常必要。就第二种协调而言，应当通过协调工作，促使弱势儿童的社会保护政策和其他相关社会政策的建设相配套、相衔接，从而使对弱势儿童的社会保护真正落到实处。对弱势儿童社会政策的统一协调工作应当建立相应的管理机构来进行。这样的机构可以妇联组织或宋庆龄儿童基金会为依托，吸收政府相关部门成员、民间组织代表等组成。
四、探索中国特色的弱势儿童社会政策的实施模式
国家或政府针对弱势儿童的各种社会政策要取得理想的或预期的效果，还必须探索相关政策的合理的实施模式。
在计划经济体制下，和国家（政府）作为社会福利的唯一主体相适应，国家通过各级政府（主要是各级民政部门、农村生产集体）帮助弱势儿童成为弱势儿童社会保护基本的或主要的实施模式。在市场经济体制下，仅仅通过这一模式显然是力不能及和严重不足的。在全面建设小康社会的新时期，为求得弱势儿童问题的根本解决，应根据我国各地的实际，创造出各有特色且行之有效的社会保护模式。从实施主体而言，可创造出政府与民间机构相结合、政府与慈善机构相结合、民间与民间相结合、政府与社区相结合、社会救助与家庭（亲友、邻里）互助相结合等不同的社会救助模式。就实施地域而言，可形成城乡结合、东西结合、发达地区和欠发达地区结合的社会保护模式。就实施人员性质而言，既可以是一般公民帮助弱势儿童；也可以区分弱势群体的不同情况，在合理协调与指导下，采取弱势群体帮助弱势群体的模式。如此等等。
笔者2002年10月在昆明参加“东亚社会变迁背景下的社会救助和社会福利国际论坛”期间考察社会福利事业时发现的“孤残儿童家庭寄养模式”，就是一个很适合我国国情的弱势儿童（群体）社会保护模式，这里姑且称之为“昆明模式”。众所周知，在计划经济时代，我国城市对孤残儿童采取的是集中供养的模式，通过儿童福利院一类的福利机构为孤残儿童提供最基本的生存保障。改革开放以来，随着城市流动人口的增加以及人们性观念和家庭观念的变化，社会弃婴大量增加，导致儿童福利机构接收的孤残儿童数量急剧上升，不堪重负，迫切需要另寻出路。昆明市儿童福利院通过深入细致的调查研究，探索出了一种集中供养与家庭寄养相结合的孤残儿童救助模式。其中家庭寄养是由儿童福利院出面，自2000年12月开始实施，在昆明附近的3个县（市）农村开辟家庭寄养点4个，安置孤残儿童241名。根据寄养家庭的实际情况，每个家庭安置1-2名孤残儿童。儿童福利院将政府拨付给每个儿童每月228元的生活费全额支付给寄养家庭，并按正常儿童每人每月100元、残疾儿童每人每月150元向寄养家庭支付劳务费。儿童福利院建立家庭寄养办公室，通过乡（镇）政府、村民委员会、村民小组的配合，对寄养家庭实行规范化管理。
实施以来，取得了多方面比较明显的效益。其一是家庭寄养方式给孤残儿童提供了天然的家庭环境，使其身心发育能够比较正常地进行。其二是家庭寄养使社会福利机构节约了设施和人力的投资。其三，充分利用了农村富余的劳动力资源，增加了寄养家庭的经济收入。据测算，每接收一名寄养儿童，家庭年纯收入增加达3000元左右。⑦
昆明的孤残儿童家庭寄养模式从地域看，是一种城乡结合的社会保护模式；从实施主体看，是一种机构与社区、政府与民间结合的社会保护模式；从人员性质看，是一种机构协调下的弱势人群（农村贫困家庭）帮助弱势人群（城市孤残儿童）的模式。对孤残儿童而言，家庭环境的提供有利于身心的健康发展；对寄养家庭而言，通过收养孤残儿童，实际上充分利用了富余的劳动力资源，具有促进就业的意蕴。可见，这一模式是一种具有明显地消除社会排斥、促进社会整合意义的社会保护模式，值得借鉴。
各地在探索市场经济条件下弱势儿童社会保护模式的过程中还有许多新的创造，如北京等城市对流浪乞讨儿童的特殊救助管理模式等。由于篇幅及时间、精力等等的限制，在这里难以一一尽述。总之，国家针对弱势儿童的相关社会政策只有和合理的实施模式相结合，才能取得良好的效果。我国在这方面，还有很多的工作要做。
［收稿日期］
2006-02-08
注释：
①参见郑杭生、李迎生：《全面建设小康社会与弱势群体的社会救助》，《中国人民大学学报》，2003,(1)。
②国务院新闻办公室：《中国的社会保障状况和政策》，
2004年
9月
7日
。
③国务院新闻办公室：《中国农村的扶贫开发》，
2001年
10月
15日
。
④国务院新闻办公室：《中国农村的扶贫开发》，
2001年
10月
15日
。
⑤ 参见李迎生主编：《社会工作概论》，第37-38页，北京，中国人民大学出版社，2004。
⑥ 笔者2005年6月到北京市流浪乞讨人员救助管理事务中心下属的朝阳区救助管理站调查，该站的祁站长告诉笔者，他们曾救助一批新疆流浪儿童，经多方工作，和当地政府取得了联系，并由救助管理站工作人员亲自护送他们返回家乡，希望这些儿童从此告别流浪生活。但出乎相关管理人员意料的是，护送的管理人员还未回京，这些流浪儿童已先行返回北京，继续其流浪乞讨的生活。这种情况在笔者调查的其他救助站也不同程度地存在，使救助管理人员感到非常无奈。
⑦参见赵锦云：《构建适合中国社会变迁背景的儿童福利模式》，“东亚社会变迁背景下的社会福利与社会救助专题学术论坛”论文。昆明，2002,10,10-14。
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