| 【参考文献】
[1] Shang, X., X. Wu and Y. Wu, (2005) ‘Welfare provision to vulnerable children: the missing role of the state’, The China Quarterly, March, 181, 122—136.
[2] Shang, Xiaoyuan (2002)“Looking for a Better Way to Care for Children: Cooperation between the State and Civil Society in China”, Social Service Review, vol. 76, Issue 2, 203—228.
[3] 尚晓援，伍晓明，杨洋．南昌市儿童保护制度的演变[J].青年研究，2004 (11):28—37.
[4] Evers, Adalbert and Helmut Wintersburger (1988). The Shifting Welfare Mix,. Boulder CO, Westview.
[5] 2005年民政部救灾救济司和北京师范大学社会发展与公共政策研究所调查资料． |
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一、研究背景及框架
1.研究目的和背景
在中国，对孤儿的社会保护制度进行的研究数量有限，且集中在正式的制度安排：即由国家和非政府组织提供的救助和替代性养护（Shang, Wu and Wu,2005;[1] Shang, 2002,[2] 尚晓援等，2004[3]）。对非正式的社会保护制度，即由家庭和亲属网络提供的儿童保护，几乎完全没有研究。在这项调查进行之前，作为一个社会群体，中国分散在社会上的孤儿和他们面临的困难，完全处在学术研究的视野之外。这项调查第一次系统地研究了这个群体的处境，并对中国目前存在的儿童保护制度进行了研究和分析。
2.调查方法
这项研究基于第一次全国孤儿状况排查的结果和调查组的实地访问，采用了问卷调查、深入访问和焦点群体访问等多种研究方法，结合了定量研究和定性研究的方法。在概况描述方面使用了一些数据资料，整个研究以定性研究为主。这篇文章的主要个案资料来自阜南、罗城和舞阳县。
3.理论框架
本文主要从社会福利制度的角度对中国农村的孤儿保护制度进行研究。基本的理论框架是关于混合福利制度的理论：即把社会福利的供给不仅仅看作是国家的责任，也考虑其他供给者的作用，包括国家、家庭和亲属网络、非政府组织和企业等等（Evers, and Wintersburger 1988）[4]。研究的中心是在农村儿童福利的供给中，几个主要供给者（特别是国家和家庭网络）所承担的不同责任，它们之间的分工和相互关系。从儿童权利的角度出发，强调国家应该充分承担起对孤儿进行保护的责任，而目前的状况甚至不能差强人意。
4.主要概念
这里讨论的农村孤儿群体主要指失去父母照顾的儿童。根据联合国儿童权利公约，儿童“系指18岁以下的任何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁”，我们把儿童的年龄界定为18周岁。
在中国传统社会中，失去父亲的儿童就算作孤儿（失怙儿童）。在调查中，我们发现很多地方的民政干部把父亲死亡，母亲再嫁出走，留下的无父母照顾的儿童，也当作孤儿对待。在事实上，这些儿童的确和父母双亡的儿童境遇一样。
5.主要发现
这项研究发现，在中国农村的孤儿保护方面，主要的福利提供者为国家和家庭或扩展家庭。其他非政府组织力量基本缺位。正式和非正式的制度安排之间的关系主要包括三种情形：错位、互补和正式制度的缺位。在错位和正式制度缺位的情况下，国家对孤儿群体没有提供足够的保护。农村孤儿和寄养家庭承担了制度保护不足的负面后果。
二、全国孤儿群体的总体状况
根据民政部在2005年4月在全国31个省、自治区、直辖市进行的摸底调查结果，全国失去父母的未成年人总数为57.4万人（见表1）。
在这些孤儿中，农村户口的孤儿数量远远超过城市，共49.5万人，占孤儿总数的86.2％。在河南、山东等人口大省，农村户口的孤儿所占比例高达孤儿总数的95％以上。
从孤儿在各地区的分布密度来看，西部地区的西藏、青海两省（区），孤儿率高达万分之十三以上。而经济环境相对比较好的地区，孤儿率则比较低。例如北京、天津、上海三市，孤儿率只有万分之一。
从性别构成上看，失怙儿童中，男孩比女孩多一些，反映了农村整个性别比失衡的现状。从年龄构成上看，各个年龄段的儿童都有，三分之二是学龄儿童。这些儿童需要得到替代性养护，获得生活救助，教育救助和医疗救助。
三、我国对孤儿的社会救助制度
对孤儿的救助需要从孤儿健康成长的需要出发分析。孤儿的需要是多方面的。最基本的需要可以简单地分成四个方面：基本生活需要，替代性养护的需要，教育和医疗需要。对孤儿的社会救助制度可以从这些方面进行分析。
从供给者的角度看，我们发现在孤儿救助中，实质性的供给者只有两个：国家和家庭、扩展家庭网络。在农村，“集体”在儿童福利供给中实际已经不发生作用。其他非政府组织在孤儿救助中的作用也很小，没有实质上的意义，几乎可以忽略不计。
在调查中，我们发现中国没有对农村孤儿群体进行救助的专门政策。但是，中国的社会保护制度有一些与这个群体有关。这些有关的制度主要包括下述几个方面：第一，由农村的家庭和亲属提供保护的非正式制度；第二，五保救助制度；第三，农村特困救助制度；第四，土地家庭承包制度；第五，教育费用减免的制度。这些制度如下图所示： 根据调查结果，中国农村的失怙儿童主要依靠农村的家庭和亲属制度提供替代性养护和经济支持。从经济支持看，一部分农村孤儿受到五保制度的救助，还有一部分受到农村特困救助制度的支持。土地的家庭承包制度在对孤儿的经济支持中也有重要作用。从替代性养护安排看，没有正式的制度安排专门对这个儿童群体进行保护。教育费用减免的制度正在逐渐发挥作用。
下面分别进行讨论。
1.针对孤儿基本生活需要的救助制度
针对农村孤儿基本生活需要的、正式的救助制度包括下述几个方面：第一，五保救助制度；第二，农村特困救助制度。在少数富裕地区，有低保救助制度。
在中国的全部孤儿中，约6.9万人生活在国有儿童福利机构中，得到国家基本生活供给；29.5万人得到国家制度性救助，其中5.4万人得到城市低保救助，12.5万人得到农村五保救助，11.6万人得到农村特困户救助。除此之外，全国尚有20万，即接近总数三分之一的孤儿没有得到经常性的制度救助，其中，情况最严重的河南省，孤儿未得到救助的比率高达64％。青海和安徽两省未得到救助比率超过50％。而全国共有37万名孤儿得到不同形式的救助，占总人数的64.9％。[5]
从救助力度上看，孤儿救助总体水平比较低，人均年救助额度不足2000元，即月平均救助额不足200元，这低于我国许多地区城市低保线和农村贫困线。减免教育费用与社会捐资救助等其他救助方式，覆盖尚不足15％的孤儿。
在国家救助不足的情况下，非正式的生活救助主要为农村的家庭和扩展家庭对孤儿提供，农村的土地家庭承包制度部分地成为这一非正式的保护制度的经济基础。
2.针对孤儿的替代性养护安排
从替代性养护的角度看，全部孤儿中约6.9万人生活在国有儿童福利机构中，主要为城市孤儿。中国目前没有针对农村孤儿的替代性养护政策。农村孤儿养护以分散供养为主，以家庭和亲属网络为主的非正式支持系统是孤儿养护的主体。绝大多数孤儿在家庭和自己出生的社区中得到了照顾。但是，还存在一定数量的孤儿没有得到适当的照顾。孤儿养护方式也存在明显的区域差别，城市孤儿集中养护和分散供养各占一半，以亲属家庭供养为主的分散供养占到了农村孤儿的80％以上。
在少数民族地区和卖血导致艾滋病流行的地区，家庭和亲属在孤儿养护中的作用比较弱，由于既没有非正式的照料安排，也没有正式的照料机构介入，导致部分孤儿没有得到替代性养护。
3.教育和医疗救助
农村孤儿在教育方面的需要主要由国家和家庭网络提供。除了国家提供的教育服务之外，国家救助主要表现在教育费用的减免方面，家庭承担了孤儿教育的部分费用。在这两个方面都缺位的时候，孤儿就失学了。调查中发现很多孤儿失学。
五保制度理论上包括医疗救助。因此，12.5万得到农村五保救助的孤儿在理论上享受一定的医疗救助。其他孤儿没有得到家庭之外的任何实质性的医疗救助。
四、在三县孤儿救助中国家与家庭的作用和相互关系
在受到调查的三县中，孤儿受到的救助和养护状况如表2： 1.在三县孤儿救助中国家的作用
(1)五保救助 从生活救助的角度看，孤儿得到来自国家的基本生活救助表现在享受民政部门的定期困难补助和五保待遇。从表2中可见，除了罗城县，享受这两项救助的孤儿在总人数中的比重很小。广西为少数民族地区，从国家得到的财政支持力度比较大，因此各项救助政策落实的好一些。
调查发现，不仅制度设计，执行时的资金问题也影响到执行标准。在安徽省，当地五保救助的资金由省政府解决，基层干部对资金不足的顾虑减少，在所调查的阜南县城关镇，所有失去双亲和“爹死娘嫁人”的儿童都得到了五保制度的保护。但是由于地方财政的困难，县一级的配套资金没有跟上，救助力度尚有不足。
(2)农村特困救助 农村特困救助制度是民政部门在缺少固定的经费来源的情况下，试图对农村中最困难的社会群体的困难情况进行认定，并在各地力所能及的范围内提供一定帮助的制度。农村特困救助制度以生活困难状况为主要救助标准。一部分无法得到五保制度保护的农村孤儿得到了农村特困户救助制度的保护。农村特困救助制度的主要问题是：第一，救助对象的确定、待遇标准没有常规化、标准化，在操作中基层干部的随意性比较大（当然这也是孤儿家庭可以被包括进这个制度的原因之一）。第二，待遇标准远远低于五保制度，无法为农村孤儿提供适当的支持。
孤儿的成长需要稳定和安全的环境。经济安全是最基本的方面。在我们调查过的农村孤儿家庭中，真正得到定期生活救济（特困补助）的家庭很少。即使得到一些救济，数量也非常有限。调查发现，安徽省的农村特困户开始获得了固定数量的政府救济。在阜南县，省民政部门制订的特困救助的待遇标准是每人每年130元。其中省政府支付70％，县政府应该配套30％。由于县政府无钱配套，只对特困户支付省政府拨付的每人每年91元。
在河南舞阳，这样的数目也无法保证。我们看到的一名孤儿的特困救助证中，从2003年以来，登记的钱数只有一次，60元。没有登记的救助主要是过年的30元钱和5斤肉。这也是这名孤儿一年中惟一吃肉的时候。
(3)农村家庭土地承包制度 农村家庭土地承包制度在事实上发挥着一定的社会保障功能。国家在这里的作用主要为政策的制订和执行。主要表现在土地的保障和税收的减免。首先，在儿童失去父母照顾之后，一般地方干部不收回父母的土地。其次，农村居民以前必须承担的各种提留还可以减免。承包地成为失怙儿童事实上拥有的资产，可以有一定的收入。
(4)城乡特殊困难未成年人的教育救助 教育费用是儿童成长中最大的现金支出。教育费用高是农村家庭面对的普遍问题。但是，由于失去了能够挣得现金收入的父母，孤儿家庭一般没有现金收入。这样，对本来生活就已经捉襟见肘的孤儿家庭来说，需要现金支出的教育费用就是最大的问题。孤儿家庭普遍面对无法负担儿童教育费用的问题。这个问题也是造成孤儿失学、外出流浪或者当童工的主要原因。
教育救助的项目按被救助者的类型不同而异。1.对持有农村五保供养证和属于城市“三无”对象的未成年人，基本实现普通中小学免费教育；2.对持有城乡最低生活保障证和农村特困户救助证家庭的子女在义务教育阶段基本实现“两免一补”（免杂费、书本费、补助寄宿生活费），高中教育阶段要提供必要的学习和生活补助。调查发现这个政策只有部分实行，主体部分尚未落实。
从替代性养护的角度看，在这几个地区，国家的作用都是缺失的。
2.农村的家庭和亲属体系对孤儿的支持
在上述调查地区，孤儿基本上得到了扩展家庭的保护。农村的家庭和亲属体系对孤儿的支持主要表现在几个方面：(1)基本生活保障。在孤儿没有得到国家救助的情况下，或者在得到救助，但是救助力度不足以保障孤儿基本生活需要的情况下，家庭提供了孤儿生活必需的全部费用；(2)儿童需要的替代性养护；(3)部分或全部的教育和医疗费用。
五、儿童保护制度的错位和缺位
在上述几种和儿童保护有关的制度安排中，国家支持的制度如农村五保救助制度等，为正式的制度安排；农村的家庭和亲属体系对孤儿的支持则属于非正式的制度安排。从孤儿保护的角度看，正式的制度设计应该考虑民风民俗（非正式的保护制度）。正式的制度安排和非正式的制度安排互相衔接和补充，可以对孤儿最好地提供保护。在制度要求和所调查地区的民间实践存在一定差距的情况之下，这两者之间存在错位或制度缺口，就会有儿童得不到、或不能得到充分的保护和支持。
我们的研究发现，在正式的制度安排和非正式的制度安排之间，主要有三种情形：错位、互补和正式制度的缺位。正式制度的缺位也就是国家作用的缺位。
1.相互错位，造成儿童保护不利的问题
从制度设计上看，在孤儿养护方面，五保制度的设计和中国农村的非正式保护之间互相错位，无法给所有的孤儿提供一个安全网。大量儿童不能得到适当保护。错位主要反映在三个方面：首先，在孤儿界定问题上的错位。在理论上，五保制度只保障因为死亡而失去父母的儿童。在实践中，农村孤儿中很大一部分是“爹死娘嫁人”造成的。在父亲死亡，母亲离开以后，儿童失去双亲的养护。根据实地调查结果，一般情况下是儿童和母亲已经失去联系，母亲对儿童的抚养责任无法追究。
其次，在扩展家庭抚养责任方面的错位。根据五保制度的规定和婚姻法，有负担能力的祖父母、外祖父母，对于父母已经死亡或父母无力抚养的未成年的孙子女、外孙子女，有抚养的义务。并根据这样的规定划分了国家、社区和家庭应该分别对儿童提供社会保护的责任。这样的规定有一半道理。在实践中，在中国农村，一般是由父亲一方的亲属承担保护儿童的责任。由祖父母抚养未成年的孙子女符合中国的传统。因此，绝大部分失怙儿童由祖父母抚养，母亲一方的亲属并不承担相应的责任。非正式的儿童保护制度是在长期的实践中形成的。很难因为国家的制度规定很快转变。在出现孤儿之后，民政干部会首先考虑把孤儿安排在父系血缘关系最近的家庭中。深度访问中只发现一例外祖父母抚养的农村孤儿，这样的实践也被当地居民接受。五保制度和婚姻法规定母亲一方的亲属在孤儿养护中也承担同样的责任，在实践中往往不能实行。
因此，就农村孤儿的现状而言，在制度设计中涉及家庭和亲属抚养义务时，传统的因素应该考虑在内，对外祖父母的养护责任不应该过分强调。由于五保制度的规定和农村非正式支持体系之间的错位，在实践中，造成事实上正式制度保护的儿童群体过窄，一般只有父母双亡、没有法定赡养人的儿童才能得到五保待遇。家庭主要赡养人死亡之后农村妇女的处境没有得到考虑。因此，农村孤儿的主体：大量的爹死娘嫁人的孤儿得不到五保制度的保障。
最后，我们还发现了正式的制度安排和扩展家庭抚养能力方面的错位。五保制度和婚姻法虽然对祖父母和外祖父母对孤儿的保护责任进行了规定，但是没有考虑这个人口群体的抚养能力问题，对祖父母的负担能力没有明确的定义。这个错位的影响是双重的：不仅孤儿群体受到影响，需要保护的老年人口也受到影响。
2.正式的制度安排和非正式的制度安排互补
在正式的制度安排和非正式的制度安排之间存在互补关系的情况下，两个制度能够最充分地发挥自己的潜力，对孤儿提供保护。互补关系最明显的反映在农村的家庭土地承包制度上。如上所述，农村的家庭土地承包制度在事实上发挥着一定的社会保障功能。在儿童失去父母照顾之后，一般地方干部不收回父母的土地，并给予一定的税收减免（各种提留）。承包地成为失怙儿童事实上拥有的、可以产生一定收入的资产。这是正式的制度安排。国家在这里的作用只是规制者，并没有直接提供任何经费或实物的支持。在调查中，发现这个制度对非正式的孤儿保护制度有很大的支持作用。因为扩展家庭在收养儿童之后，这块土地的使用权也由扩展家庭支配。如果扩展家庭自己耕种，承包地一般可以解决儿童的口粮问题。没有力量耕种的家庭，出租承包地则可以产生一定的粮食收入。正式的制度安排（土地分配）和非正式的安排（土地经营）互相结合，基本上保障了农村孤儿的吃饭问题。如果没有土地，扩展家庭养护孤儿的困难会更大。
在儿童教育方面，正式的制度和非正式的制度之间本质上也是互补关系。主要表现在国家提供了教育服务（公立学校），一定的教育费用减免和救助。农村的家庭和亲属体系则需要对儿童教育承担相当数量的现金支出，主要是学杂费、书本费、食宿费用等。不过，在这个关系中，国家和亲属家庭之间的责任划分没有考虑到扩展家庭的实际困难：祖父母一般没有现金收入，由叔叔伯伯为孤儿提供现金支持在家庭中往往引起矛盾，而儿童的教育都需要大笔的现金支出，非正式的制度无法在这些方面对失去父母的儿童提供适当的支持。因此，互补关系在很多地这表现为正式的制度安排没有完全到位，或部分缺位。
3.替代性养护：正式制度的缺位
在替代性养护方面，国家的作用缺位，基本没有正式的儿童保护制度在发挥作用。农村孤儿中的绝大部分是由亲属网络提供替代性养护。虽然农村中有关于把孤儿安置在养老院中的做法，但是养老院不是针对孤儿的养护制度。保障的主要对象是孤寡老人。老年人和儿童的需要非常不同。
由祖父母对失去父母的儿童提供替代性养护，对儿童心理和生理发育都比集中到福利院为好。调查中没有发现儿童因为失去父母脱离原来的成长环境而形成重大的心理发育问题。很多儿童因为家庭困难变得早熟，更加懂得理解家庭困难，兄、姐则更理解自己对弟弟妹妹的责任。
替代性养护不在正式的制度设计考虑的范围之内，基本上是顺其自然。由家庭和亲属网络“自行消化”。从一方面看，家庭和亲属网络提供的替代性养护对儿童的心理发育比把儿童集中到福利院好。另一方面，缺少对亲属寄养进行监督和支持的制度安排。最大的问题是，在亲属寄养失效的情况下，政府仍然无所作为。因此，农村中没有亲属的被遗弃儿童一般只能被安排在农村养老院。养老院的设备和人员都不适合养护幼小的孤儿。
从医疗救助的角度看，存在的是市场制度（商业化的医院）和家庭支持。正式的社会保护制度也是基本缺位的。
缺位的另一个表现是正式的儿童保护制度虽然没有完全缺位，但是也没有完全到位。这表现在五保待遇和教育救助的标准过低，保障方面不完整，无法保障孤儿的正常生活和教育需要等方面。
4.三个制度缺口
在正式的儿童保护制度和非正式的保护制度之间存在错位和正式的制度缺位的情况下，从社会福利制度设计中最重要的三个方面——福利服务的用户，福利服务的项目和福利的提供者——进行分析，在农村孤儿保护制度中，存在着三个制度缺口：用户缺口（保障对象）、项目缺口（保障对象的需要）和提供者缺口。
第一，从用户的角度看，缺少一个能够保护所有孤儿的“安全网”，有一些孤儿得不到保护，或得不到完整的保护。如大量的“爹死娘嫁人”的农村孤儿，祖父母年迈无力养护的孤儿等。
第二，项目缺口。从福利项目的角度看，孤儿需要养护救助（替代性养护）、生活救助、教育救助。但是正式的制度安排中基本不包括对农村孤儿的替代性养护。
第三，供给者缺口。从供给者的角度看，对农村孤儿提供帮助的目前除了国家和传统的家庭亲属网络，缺少其他社会力量的参与。农村孤儿在生活、就学和成长过程中遇到的大量问题，特别是非常个体性的问题，不可能全部由政府解决。很多也超出了家庭和亲属网络可以承受的范围。需要现代社会的非政府部门和慈善部门的参与。
六、孤儿群体面临的主要困境
由于儿童保护制度存在上述缺口，失去父母保护的孤儿不得不承担所有的负面后果，他们在成长的过程中面临很多困难，主要包括：
1.家庭经济困难
在安徽阜南县农村儿童生活费的调查结果发现，每年每名农村儿童的正常抚养成本在2995元到3785元之间。但是，在深度调查的地区，五保待遇的保障标准很低，无法保障孤儿的正常生活需要。农村特困救助的金额更低，最高不足当地正常儿童生活费的四分之一，很多地方甚至不足十分之一。如果把仅仅得到象征性补助的孤儿包括在内，全国需要救助的孤儿占到孤儿总数的55％。
2.替代性养护中的问题
从养护形式来看，在全国范围内，绝大部分孤儿是由亲属抚养：共有45万名孤儿由亲属供养，占孤儿总数的78.5％，主要由他们的祖父母进行照料。
从儿童的心理发育来说，亲属照料，尤其是祖父母照料，对儿童是最好的安排。目前的主要问题是经济问题。农村的老年人本身是贫困率高发的弱势群体，需要人照顾。在三县农村，在我们调查过的家庭中，七十多岁的老年人照顾孙子女的情况非常普遍，有一个家庭，一名女孩和94岁的太奶奶两个人相依为命。其实两个人都需要照顾。
有些孤儿寄养到亲属家之后，由于不仅增加了养护负担，也增加了经济支出，导致收养家庭出现内部矛盾，如夫妻不和。在这种情况下，被寄养的儿童很难获得健康成长的精神环境。在少数情况下，甚至发生了亲属虐待孤儿的事件。
除此之外，在亲属比较少的家庭中，有少量的农村孤儿单独居住，没有固定的照料者。这样的孩子小的在村里吃百家饭，穿民政救济的衣服，独自居住在父母留下的房子中。大一点的就外出做童工或流浪。极易为成年犯罪分子利用。有些独立生活的孤儿必须辍学，或者外出做童工糊口，大一点的儿童还需要养活自己的弟弟妹妹。
3.教育和医疗困难
由于丧失了主要的赡养人，多数养护孤儿的家庭无力负担需要现金支出的教育和医疗的费用。调查组发现，在教育费用没有全部免除的地区，13岁以上儿童的教育费用在农村家庭支出中占到22％以上，在农村家庭的现金支出中占到40％以上或更多。不少希望上学的农村孤儿被迫提前退学，外出流浪或者打工。除了已经辍学的孤儿，有的孩子还留在学校中，但是，他们的家庭为了筹措学费，不得不负债累累，拆了东墙补西墙。
七、结论
从总体上看，孤儿需要在三个方面得到支持：生活救助，替代性养护和教育医疗救助。其中，基于扩展家庭的替代性养护在孤儿保护中发挥的作用最大，家庭网络的保护使大部分孤儿得到养护，不至于流落街头。
在这三个方面中，生活救助是底线，也是目前问题最大的一个方面。因为，从政策设计的角度看，我国目前的五保制度在理论上包括孤儿，但是在实践中，由于存在着以扩展家庭为基础的儿童保护体制，孤儿已经被扩展家庭收养，按照以户为单位的资格条件，很多孤儿不再符合五保救助的条件。从儿童权利的角度看，对寄养在亲属家的孤儿群体，不应该使用以户为单位的救助资格条件。建议使用国际上通行的类型救助方法：在确认获得救助的资格条件时，不考虑收养家庭的经济条件。
从替代性养护的角度看，我国农村目前以亲属寄养为主的养护方式合乎中国的国情，一般可以为孤儿提供有效的保护。但是，主要由孤儿和老年人组成的家庭缺少主要的赡养人和必要的现金收入，在经济上往往极度困窘。改变目前在救助方面的错位状况，对这种亲属寄养为主的形式给予少量支持，即可改变目前在替代性养护方面国家缺位的情况，变缺位为互补，对儿童提供有效保障。同时，在家庭无力养护孤儿的时候，政府再介入，为孤儿安排必要的替代性养护，经济上也是最合理的安排。
最后，在调查过的地区，凡是实现了教育免费的地方，孤儿因为贫困辍学的不多。应该尽快对全国的孤儿实施免费教育，直到高中毕业。使这些孩子能够获得一个适当的人生起点。 |
