从上世纪80年代开始,我国各地政府就逐步加大了当地农村城镇化建设的力度,随着农村产业结构的调整,农村剩余劳动力向城市的转移,农民权益保护在法律制度、机制方面的完善和社会经济的持续健康发展,我国农村城镇化进程取得了长足的进步。一方面农村城镇化的不断推进,促进了农村财富的集中和产业结构的多元化,极大地促动了农村工业化和现代化;但另一方面,由于我国长期存在的城乡分治,公共服务体系滞后于农村城镇化的现实需求,制度管理体系无法顾及农村城镇化发展的方方面面,使得农村城镇化过程中的农村环境问题跃然跳入了社会关注的视角:第一,城镇化背景下现代化农业生产中过度使用农药和化肥造成了各类污染,在很大程度上会直接破坏农业伴随型生态系统,使得环境污染从常规的点源污染转向面源与点源结合的复合污染。第二,随着农村城镇化进程的加快,农村城镇规模迅速扩大,但城镇规划、管理、治理制度未能跟上城镇化本身的进程:环境规划缺位或规划之间不协调———只重视编制城镇总体建设规划,忽视了与土地、环境、产业发展等规划的有机联系;农村聚居点缺少规划,使城镇和农村聚居点或者沿公路带状发展,或者与工业区混杂;只重视城镇化的成果与收益,忽视了对城镇化过程中可能出现的问题的预测和防范,导致了规划之间的缺位或不协调,事前监督和事后补救脱节。第三,城镇化进程中产业结构布局不合理、工业污染控制不力,导致环境治理赶不上环境污染,环境恶化日益严重。另外,由于大量工业污染向农村转移和农村广泛存在的污水灌溉和固体废弃物随意堆置,导致了土壤的重金属污染以及延伸的食品污染,不仅危害了农村本身的生态环境,同时也危害了整个社会大环境。本文试图借它山之石,从法律的角度,解读农村城镇化进程中我国农村环境保护问题。
一、现实考量:城镇化背景下农村环境保护法制现状
2007年11月13日,国家环保总局等七个部门联合发文《关于加强农村环境保护工作的意见》,对我国农村环境问题给予了极大的关注,从宏观上指出了农村环境保护的原则、方针和目标,对我国农村环境保护治理提出了具体的指导和建议。但是,由于城镇化规划落后于发展,造成污染物难处理和污染源影响扩大,农村环境问题日益严峻。
第一,农村环境保护立法现状不容乐观。国家立法层面上,从1979年《中华人民共和国环境保护法(试行) 》(以下简称《环境保护法》)的颁布到现在,我国的环境保护立法已初步形成了一个以《环境保护法》为主体的法律法规体系,但是,此体系中关于农村环境资源保护的法律法规却比较少或者虽有涉及,但内容比较简单、原则。作为综合性环境保护法律的《环境保护法》,虽然从保护自然资源的基本要求和开发利用环境资源者的法律义务,防治环境污染的基本要求和相应的义务等方面对环境保护的重要问题作了综合规定,但从它的内容结构来看,未能将农村环境、农业环境和农业自然资源的保护放在农村城镇化这一变化动态进程中加以统一规划设计;《农业法》对农业资源和农业环境保护仅作了原则性的规定;《农业技术推广法》和《基本农田保护条例》中也有一些有关农业环境保护、基本农田环境保护的规定;还有《渔业水质标准》、《农田灌溉水质标准》、《保护农作物的大气污染物最高允许浓度》、
《土壤环境质量标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农药安全使用标准》等农业环境标准制度性法律法规,但是都未有直接涉及农村环境保护的内容。地方立法层面上,我国大部分省、自治区、直辖市都颁布了省级农业环境保护条例〔2 〕。这些环境保护法规的着重点只是农业生物的环境因素,内容差异并不太大,而且并未把农村看作与一个与城市相对的体系,以区别对待农村环境问题的区域性差异、经济发展不一,污染复杂程度不同等问题。总之,无论是中央还是地方,我国尚未有专门针对农村环境保护的专项立法,现有相关立法更多的关注于农业环境的保护,而对于农村环境事前监督和事后治理的法律法规则较少。
第二,农村环境保护执法现状不容乐观。环境检测基础设施落后、含量不高;环境监督手段有限、措施不力;环保管理能力不足、空间不够;环境执法意识不够、力度不强;对于违反农村环境保护法律法规,破坏农村环境的行为,调查整治机制缺位,案件移送制度滞后,农村各环境负责部门相互配合的执法制约机制不够健全。此外,农村城镇化环境管理网络建设、农村城镇及工业集中区环境监管队伍建设尚不能完全与环境保护、节能减排工作的要求相适应,也亟待加强。一言以蔽之,我国农村环境治理滞后于农村城镇化发展进程,宏观层面的指导得到了重视,而微观层面的施行则有待完善。
第三, 农村环境污染防治不容乐观。我国已基本形成的单行污染防治法体系主要偏重于城市环境污染的治理,对于农村环境污染防治,并没有真正的落到实处。除了立法缺位,无法可依外,法律上虽涉及农村污染的治理,但规定不完善,缺乏必要的实施支持系统。比如,现行《水污染防治法》对农田灌溉、农药和化肥的使用作了规定,但内容简单,缺乏具体的执行措施或制度,无可操作性。类似的情形还可见于现行《固体废物污染环境防治法》。该法规定了固体废物在省一级的不同地区之间转移,需要履行知情同意程序,但却没有涉及固体废物从城市向农村的转移问题。这是长期以来大量城市污染向农村转移,导致城乡环境利益失衡的重要的制度原因〔3 〕。
因此,要扭转城镇化对我国农村环境带来的不利影响,调整农村环境保护中规划不合理、利益分配的不均衡、权利义务设计的不对等,切实保护农村、农民环境利益,笔者认为,应该从法律制度的角度加以考量,探究可以切实保护和治理农村环境的法律制度和法律对策。
二、深层剖析:城镇化背景下农村环境保护法律问题
(一)农村环境保护法治理念不足
理念是指理性〔4 〕的观念。理念的力量来自于对理念的理性把握与运用。农村环境问题的依法治理,得依赖于农村环境法治理念〔5 〕的深入人心,换而言之,即是在农村环境保护领域,权利义务得以明确和遵守,规则治理得到一致认同,各利益相关主体皆树立依法而治、有法必依的信念、理想和观念。
农村环境法治一方面要求政府等管理者依据合理合法的规则来管理农村环境,另一方面也要求所有相关主体依据一定的规则来治理已经出现的环境问题。这种对规则的遵从既可最大限度的保证环境法律实施程序上的效率性,做到“有法必依”,也可以树立法律、规则的权威性,保障“依法而治”的持续性。“法治之法是权利本位的法,权利是主导”。〔6 〕确立权利本位,才能使环境法治理念成为“显存的最有力的力量之一”。要保证对规则的遵从和权利本位的确立,权利、义务的明确,以及权利、权力和义务之间的互相牵制与平衡是前提,也是环境法治理念的应有之义。法治之定位是以权力为参照的,农村环境治理过程中赋予政府怎样和多大的管理权和治理权,赋予市场主体怎样的权力来治理自己的环境问题,赋予社会中间层主体怎样的权利来制衡政府权力的滥用或不用,是决定农村环境法治的关键。
然而,在我国农村,农村环境法治建设是一个制度变迁的过程,且在这一进程中呈现出鲜明的路径依赖特征,即对乡村地方性的文化偏见,加上城镇化带来的现代思维对传统农村文化的冲击,农村环境法治理念有着先天的不足。城镇化经济效益压倒一切,片面理解“发展是硬道理”而一味追逐经济指标,盲目追求经济快发展,造成环保指标在经济指标面前被不屑一顾,环境被置于牺牲品地位;忽视环境问题对整个农村环境所产生的负外部性,长官意识浓厚,利益追逐过度狂热;区域协调意识不够,农民及农村干部环境意识淡薄,农村环境法制教育与宣传的虚无;社会环保组织缺位,下唯上,上唯利;导致的结果就是环境法治理念的缺失,管理规则的失效,权利义务配置的不均衡。农村环境状况恶化自不待言。
(二)农村环境保护专项立法缺失
以《环境保护法(试行) 》为标志,我国环境保护立法肇始,环境保护的非法律机制〔7 〕产生。此后,我国逐步确立了依法治国方略,环境立法速度明显加快,环境法制效果也得以彰显。但在环境立法体系不断完善的同时,环境法在环境保护特别是农村城镇化进程中的实际效能尚未达到人们的预期要求,一些农村社区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度,保护和改善环境的立法目的因为对农村环境问题认识上的滞后和调整机制的缺陷而没有完全实现,出现了环境立法不断增多但农村环境形势依然严峻的局面。环境法有效性不足的原因是多方面的,从立法体系的内容上看,现行体系中有关农村环保法律法规不多,民事法律规范性质的农村环保法律法规更少,以民商法性质为主体的环保法律法规也很少,远跟不上市场经济发展的需要。总体上,我国环境立法多以城市为中心,对农村城镇化过程中出现的农村环境问题认识与实际有很大落差,涉及农村环境保护的各类规定未充分考虑农村城镇化进程
的需要和具体适用,针对我国农村环境问题的具体法律规则缺乏导致了我国农村环境保护立法的缺位。
若从法的普遍适用性原理分析,我国法律对环境资源保护的规定无论对农村还是城市,其适用和效力应是普遍一致的。但是,由于农村环境保护带有很强的农村特色,公共服务、基础设施都跟不上现行环保法律的要求,因而应对涉及农村环境保护的立法与城市环保立法区别对待。然而,不管是《环境保护法》、《农业法》还是其他环境与资源保护的法律法规规章和地方性规章,皆没有从专门的视角,对农村环境保护问题予以特别的对待,无法体现农村环境保护特点的现实需要,使得现行法律法规规章和地方性规章对于农村环境保护的可操作性不强,在实际问题面前,往往成为一纸空文。
(三)农村环境保护执法管理偏颇
目前, 我国还未形成一个统一而完善的环境执法管理体制。现行的环境执法体制仍是以辅助性原则为依据的统分结合的多部门、多层次的执法管理体制,这样形成了执法主体势力割据的局面, 致使权责不明,权力过于分散,从而使一些省、市级环境保护专门机构变成了本地区行政机关的附属机构〔8 〕。不同地区、部门之间为了地区利益、部门利益,形成了上级有政策,下级有对策的应付局面, 使许多监督政策不能得到实施,法律得不到执行,监督变得苍白无力,环境污染日益严重。环境管理弊端是影响环境执法的主要因素。主要表现在环境统一监管能力薄弱、各部门环境监管职能横向分散、上下级环保部门纵向分离、跨地区环保部门地区分割、造成政令不畅,难以发挥整体监管效果。同时,由于一些分工不够明确合理,执行分工职能时越位、交叉和重复建设,造成公共利益和部门行业利益的冲突。地方保护主义依然存在。同时,还存在着执法管理手段偏软,手段与手段之间存在着冲突;执法队伍薄弱,素质不
够过硬;执法装备落后,机动作战能力低,不能对环保违法行为准确、迅速地作出反应;执法程序不规范,无法及时调查、收集重要证据等问题。
(四)农村环境保护法律调整机制失衡
基于环境资源法调整对象的特殊性和综合性,即基于环境资源法既调整人与人的关系、又调整人与自然关系等特点,环境资源法在其发展过程中形成了一套富有特色的调整机制〔9 〕。这种富有特色的调整机制主要包括行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制。调整机制的相互制约与平衡是农村环境法治的必要前提。但在当前农村城镇化进程中,各调整机制的相互妥协乃至缺位导致了其失衡。
第一,行政调整受制于地方经济利益的扩张。行政调整机制是指具有行政管理职权的权力部门以行政管理手段这种“看得见的政府之手”,如政府责令企业限期治理污染等行政命令措施,调整人与人的关系和人与自然的关系,以期达到预期的管理效果。农村环境保护法律行政调整机制的良性运行必须依靠行政主体遵从合法的程序,把握合理的尺度,公正、公平的运用行政管理职权来调整农村城镇化进程中的各种社会关系。在农村环境保护过程中,政府部门应该担当着主要的环保责任,环保主导部门。然而,现实中,环境保护行政主管部门通常面临两难境地,一方面要维护法律的尊严,依法行政,严格执法;另一方面又要接受同级政府的领导,维护政府的利益〔10〕。矛盾在于农村城镇政府利益和法律的尊严往往存在冲突,而农村城镇政府又受制于地方利益保护、经济扩张和政绩欲求,往往取利益而舍法律尊严,在农村环境保护管理上规划不力,行动迟滞;在环境治理上执法不严,有法不依。
第二,市场调整受制于资金限制。市场机制主要作用于微观规制方面的人与人、企业与人之间的关系,它通过市场主体间利益的相互协调来调配既具有公共性质又具有私人性质的环境资源,具有相对于集权更好的效果。市场调整机制是指通过作为市场主体的营利性企业组织,以市场机制或市场这一“看不见的手”调整人与人的关系和人与自然的关系〔11〕。然而,由于城镇化背景下的企业大多生产规模小,生产设备不够先进,生产方式落后,生产利润不足以参与更多的环保投入,造成的环境污染无法通过自身的经济所得来弥补。而作为主导的政府主体又出于财政创收的需要,不叫停污染严重的企业,甚而给了某些企业寻租的机会。这样就导致了环境恶化的恶性循环,治理速度赶不上污染速度。
第三,社会调整桎梏于固有思想。传统农业环境固步于农村内部的自我调理,重视自然的朴素生态伦理观念〔12〕;传统农民的环保意识根源于“天道合一”的哲学观念〔13〕,更多的盲从于人治而不相信法治,迷信权威而对环境问题缺乏长远合理的预见。这种传统的农业思想与当前农村城镇化进程中趋于现代化的生活方式是不相适应的。在传统农业思想的影响下,城镇化乡村中人们的环境权利意识淡薄,阻碍了社会中间层主体的成长和在农村环境保护中作用的发挥。根据现行法学界认同的观点,社会中间层主体构成了社会调整机制的主体。而农村环保中主体的缺位,公众参与的不足,直接导致了社会调整机制的滞后乃至缺位。
(五)农村环境保护法律运行制度偏轨
第一,区域互动失调导致制度运行区域割裂。区域互动失调主要表现为不同农村之间和农村与城市之间的相互割裂。农村区域间经济发展的不平衡以及农村和城市之间经济发展的不平衡导致的环境污染与环境治理间权利义务配置的相对不均等,是我国农村环境问题于法难治的关键之所在。农村环境保护法制的缺位和不健全,使得农村各区域政府部门局限于自己管理的区域,做出于己利益最大化的“正确决策”,最大限度的主张自己的权利、规避自己的义务,彼此间在行政规划方略、制度选择,运行模式上缺乏互动与协调。不仅各区域内环境政策性制度割裂抑或相互抵制,甚至国家法律制度的运行上,也各自采取于己有利的运行模式,出现了整体制度运行上的区域割裂抵制现象。
第二,参与主体不足导致制度运行方式单一。任何法律制度的良性运行都离不开社会主体的积极参与。我国农村环境治理的主体当然包括政府,不仅如此,现行农村环境法律制度运行更趋向于遵从政府的强制性行政命令和农村社区的区域经济利益刺激,但随着对环境法治理念的深入思考和现实环境问题的多样化和复杂化,仅政府主体参与农村环境治理是不够的。因为“政府通过国家行为直接唯一提供商品和服务以及改善人民福利的做法是注定要失败的”,〔14〕我国长期实行城乡分治,市场主体与社会中间层主体的参与基本没有施行———即便在发达的大城市,这两个主体参与环境保护法制建设的程度也很不尽如人意。农村环境保护领域是一个公共性领域〔15〕,农村环境保护领域的公共性决定了农村环境保护法律制度运行机制应然层面上的多元性,无论是政府还是企业还是社会公民都应该有相等的表达机会,并可以自护的讨论和批判公共事务,参与到公共管理中来。而且,基于农村环境问题很多地方法律保护乏力,引入市场化管理和公众参与管理,更有利于弥补法律普遍适用性之于农村城镇化环境问题特殊性的落差与不足。
第三,财政税收乏力导致运行制度缺乏。我国财税体制采用分税制。也就意味着我国农村政府财权与事权的分离。由于政府层级较多,在中央与地方财权的划分过程中,中央与地方、地方各级政府之间事权模糊交叉、界定不明,特别是在农村公共服务方面,本该由上级政府投资的公共服务,却有相当数量通过转移事权交由下级政府提供,甚至村民自治委员会还承担了较多的政务,供给主体错位现象严重。这样,形成了财权层层上收,而事权层层下放,乡镇以下政府财权和事权越来越不对称的局面〔16〕。
这种不对称局面造成的结果就是乡镇以下的政府在推进城镇化建设进程中更多的关注经济的发展和政府收入的提升,而忽略对农村公共服务体系与基础设施体系的投入。造成了农村公共服务主体的缺位。农村公共服务主体缺位造成的首要后果就是规划落后于发展、治理赶不上污染,以致污染状况大有由“点源”及“面源”的发展趋势;其次是农村基础设施建设落后城镇化公共服务之需要。显然,农村环境法律制度运行必须以公共服务为其保障。足够的人、财、物力是农村环境保护法律制度运行的起点。农村财税乏力,公共服务体系不健全,农村政府在农村城镇化过程中的财政投入上无暇顾及环境保护的法律运行支出,造成了法律运行制度缺乏必要的支撑,农村环境法制成了一种口号,农村环境问题日益严重。
三、对策构建:城镇化背景下农村环境保护法律措施
农村环境问题的形成既有经济原因,也有制度政策上的缺陷;既有农村内部原因,也有来自农村外部的影响;既有文化历史的原因,也有现实因素的作用。从某种程度上说,农村环境问题是我国农村城镇化、城乡一体化进程的负外部性后果。经济社会的进步,环境资源的恶化,比照出了对农村环境问题加以重视的紧迫性,更比照出了我国农村环境法律保护体制化、制度化对我国新农村建设持续和谐推进的重要性。
(一)公众参与———树立新型农村环境保护法治理念
在我国农村城镇化进程中,环境问题的出现,多以事后监督和弥补为主,最终的决策权掌握在政府手中。贯穿于农村环保问题中的多是政府主导的环境管理理念,社会公众参与不足。环境管理理念中的管理实质上是一种统治,英文表述为government,是政治统治过程中的管理〔17〕。这种管理理念带有极强的行政集权色彩,更多的突出长官意志,易于导致权力的滥用和权利的被漠视,不利于我国农村环境法治建设。环境治理理念是在20世纪90年代西方政治学提出来的。英文中表述为governance,其源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。治理( governance)与统治( government)从词面上看似乎差别并不大,但其实际含义却有很大的不同,“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。〔18〕治理是建立在社会各经济法主体互动合作,平等协商基础上的对公共事务的管理方式。这是一种把公众参与发挥到极限的模式。有利于权力与权利的平衡与制约,有利于全面地培育农村城镇公民的权利意识和参与公共事务管理的意识,有利于推进农村环境保护的法治化程度。因而,转变旧有的环境管理理
念,积极引导依法治理理念,对于推行农村环境保护善法善治具有积极的意义。
(二)合理区别———填补农村环境保护专项立法空白
首先必须合理界定“农村”范围。鉴于农村城镇化发展的迅速推进,城乡差别的逐步缩小,“农村”的范围变得越来越模糊。而通常情况下,法的适用范围可以分为两个方面来考虑:一是地域范围,二是事项范围。从实践来看,各农村社区所处的地理条件和农村城镇化水平是有很大差别的。比如,东部和南部的有些镇或村要比西部的一些县甚至市更现代化,显然是不宜将其归入“农村”的。笔者认为,对农村的认定须以其乡镇总体发展水平和人均收入水平来划分,而不宜以土地所有权的归属来划分。另外,农村环境保护是针对农村这一和城市相对应而存在的地理区域的保护,从法理的角度讲,除有特别说明外,所有的法律法规和部门规章均应当适用于我国所有的地区,但是从现实角度考虑,农村发展状
况与城市是有很大差别的,农村环境问题有必要在我国环境保护立法中做出较为明确的规定,对于没有做规定的的农村环境问题,最好专项立法,以地方行政规章或条例的形式加以明确,从这一角度讲,对“农村”的合理划分具有积极的现实意义。然后就是填补农村环保专项立法空白。由于农村环境保护领域涉及的范围较广,国家法律对涉及农村环保事项所做出的原则性规定并不能涵盖所有现实问题的解决路径。因此,基于农村环保法制建设的现状, 需要构筑一个较完善的、独立的农村环保法律体系,把农村环保这一块从整个环保法中独立出来,形成一个单独针对农村的环保法律体系。建议将国家法律中现有的涉及农村环境保护的原则性
规定以地方性规章的形式,切实考虑各区域环保实际地加以具体化,抽象出农村环境保护的专项规章。这样既保证了农村在环境保护法律制度设计上与位阶最高的法律在原则上形成高度的统一,又合理区分了各农村区域发展不平衡、环境污染程度和方式不一所导致的治理模式,治理结构上理应有的不一致。可以更好的服务于农村环境保护善法善治之理念,服务于农村城镇化过程中环境法制实践。
(三)依法治理———提高农村环境保护执法管理水平
在做到农村环保有法可依的前提下, 如不能做到有法必依、违法必究和执法必严, 农村环保法治也是一句空话。
第一,健全农村城镇化建设进程中环境执法体制。建立上下协调、统一的执法体制,是加强环境执法工作的体制保障。实行环保执法垂直管理,有效避免有的地区为了片面追求经济发展而对环境执法的干预;设置区域性和流域性执法机构,负责跨地区、跨流域的环境管理和执法问题;建立环境保护协调和咨询机构协调,协调各部门之间有关环境执法方面的事务、提高工作效率。
第二,强化政府对农村城镇化建设进程中的环境管理。政府在协调农村城镇化和环境保护的关系中,发挥着重要作用。因此,政府要统一思想,提高认识,切实把环境保护提到各级政府工作的重要地位中来,各级政府要坚持预防为主,保护优先的原则,把握城镇发展规律,正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系,落实环境质量领导负责制,切实做到责任到位、投入到位、措施到位。具体措施是: (1)提高环境保护司法的能力,改变目前环境保护制度在农村执行率低下的局面; (2)改排污浓度限定为总量限定,以实现从浓度控制到总量控制的转变,以及生产末端治理到生产过程治理的转变; (3)提高排污收费的标准,促进企业治理污染; (4)形成可再生资源利用补偿费,促进企业节约利用资源,并利用资源补偿费扶持可再生资源的培育; (5)建立健全农村环境统计和检测体系,为农村环境管理提供坚实的基础; (6)在科研资源配置上向研究、开发和推行有利于环境和资源保护的应用技术上倾斜。
第三,强化农村环境执法管理队伍,完善农村环境执法管理手段。要不断提高各级执法队伍人员的政治觉悟和环保技能,同时也要妥善安排好农村环保执法人员的待遇问题,做到赏罚分明,调动环保执法人员的积极性。执法人员必须从观念上实现两个转变,即由权力至上向法律至上转变,由人治向法治转变,在行政执法中做到不越位、不缺位、不错位。同时要根据形势的变化调整有关的环境管理制度,要不断探索和创新环境管理制度。必须确立正确的环境管理理念,考虑不同地区经济和社会发展的差异性,给地方环保部门有灵活运用环境管理制度的空间〔19〕。
(四)互促共进———构建多元农村环境保护法律调整机制
我国农村环境保护法律调整机制单一,上文已作论述。市场主体和社会中间层主体在农村环境法制建设中没有得到培养,而作为主导力量的政府,则很有可能滥用权力,漠视权利。倡导多元的农村环境保护法律调整机制,是我国农村环境保护制度完善和施行的保障。单一的政府主体调整已经被实践验证了是落后于城镇化发展需要的,积极引导市场主体和社会中间层主体参与到农村城镇化的环境保护中来,形成一种政府调整、社会中间层调整和市场调整三种调整机制的互促运用,即可推动农村环境法治的与时共进。一方面,政府积极落实各项环保法律法规,有法必依、执法必严、合理规划、权责明晰;另一方面,给予营利性企业一定的利好,比如企业绿色形象通报制度,适当减税制度,使更多的乡镇企业至少做到自己污染,自己担责。广泛深入宣传环境保护知识,让更多的社会公众通过自发的形式对农村环境予以舆论乃至法律上的监督。从而形成一种政府———社会中间层———市场三者互动互促的农村环
保法律调整机制。在这种机制中,政府是主导,市场是主体,而社会中间层则是保证政府和市场在农村环境保护法律调整机制中正确角色定位的基础。在农村环境保护法律调整机制的运用中,三种调整方式不是单方割裂的,而应该是同时并行,相互监督相互促进的。“在现实社会,这三种方法往往同时、结合发生作用,不过三种方法的作用大小不同而已。”〔20〕通过这三类方法的互促与共进,可以形成多种调整人与自然关系的机制和模式,以适应城镇化进程中各种新出现的环境问题。为使上述三种调整主体法律地位得以确认,法律职责得以明确,权利与义务得以确定,有必要在农村环境专项立法中将其法定化,即将各主体的地位、职责、权利与义务提高到法定的高度。通过环境资源法律法规以及规章的实施,将调整人与自然关系的行政手段变成依法行政机制,将调整人与自然关系的市场秩序变为法治化的市场秩序,将调整人与自然关系的社会中间层组织变为崇尚法治的市民社会,从而从而保证三种法律调整机制的互促与落实,从法律的高度建立多元农村环境保护法律调整机制。
(五)宏微结合———建立多种农村环境保护法律运行制度
农村环境保护法律制度运行的偏轨,有其现有制度本身的原因,亦有其宏观规划与微观运行相矛盾的原因。视角确定于宏观层面上———宏观调控对农村环境问题的预期不够,区域制度失调,农村财政吃紧,法律制度运行缺少了必要的支撑。视角确定于微观层面上———现行法律对农村环境问题规定过于原则、法律制度运行主体不足,微观层面政府“悲剧性”失灵,制度运行偏离制度涉及的预期目标。笔者认为,农村城镇化是一个动态发展的过程,现有环境法律无法穷尽其在现实中随时出现的环境问题,但对农村环境法律运行机制的合理把握,预防加治理,还是会对解决农村环境问题起到积极效应的。
第一,深入检讨我国现行农村环境保护法律制度及其体系,寻究其弊端与不足,从宏观层面上实证考察我国各个不同区域农村城镇化的现状,充分结合当前农村环境问题和经济状况的实际,合理界定“农村”范围,抽象出现有法律中关于农村环境问题的原则性规则,具体落实到不同区域的农村环境保护规章中,微观上保证各村镇法律制度运行和而不同,协调互动,改善现有农村环保法律制度运行可操作性不强和针对性弱的缺点。
第二,合理调整我国财税制度中的财权、事权分配,明晰各级政府的财权和事权,彻底改变财权层层上收,而事权层层下放的状况。中央政府加大农村公共服务和基础设施建设的投入,应当把环境保护目标纳入中长期规划和年度计划,搞好综合平衡,增加对环境项目的财政倾斜和信贷投资,地方政府也应加强城镇生活污水、生活垃圾、危险废物处理等环境基础设施建设的投入,同时,农村政府也应当以一定的利好积极引导乡镇企业对公共服务和农村基础设施投资,并对农村环保进行合理规划,财权上不唯经济利益是从,事权上不固守于官本位思想。权利适当下放予社会公众,充分发挥社会中间层主体的作用。创造良好的农村城镇环境保护法律运行环境。
第三,区域协调发展是一项长期性、经常性的任务,区域协调发展规划和政策对区域发展具有重要指导意义。区域协调发展规划和政策经过科学论证,一旦确定,就应保持持续性和稳定性,并使之制度化。随着农村城镇化的推进,环境的约束已成为区域经济持续发展的瓶颈和关键,因而促进经济增长方式转变、发展循环经济、建设资源节约型、环境友好型区域,是地方建设的迫切任务和关键领域。各地区应针对土地、淡水、能源、矿产资源的消耗情况和农村环境变化情况,加强立法、严格执法,降低水资源和能矿资源消耗,严格控制耕地减少,有效遏制农村环境恶化趋势。实现区域间经济的协调发展,实现区域经济发展与区域人口、资源、环境的协调发展,实现区域经济的发展与资源的永续利用、环境的保护、社会的完善管理以及区域生活质量的逐步提高的统一。
四、结语
农村城镇化是农村环境问题影响因素之一,城镇化的动态发展性决定了农村环境问题不确定性。解决农村环境问题是一个庞大系统的工程,不仅要求农村环境治理体制保持高度的实时和可操作性,同时也要求农村环境法治理念落实于每一个治理环节中,积极调动多种环境法律调节机制,推进农村环境法律的制度运行,宏观上统一法制原则,微观上区别法律法规的施行方法。不仅政府,全社会都应该对农村环境问题倾注更多的关注,来共同维护本就应该属于我们自己的环境资源。
一、现实考量:城镇化背景下农村环境保护法制现状
2007年11月13日,国家环保总局等七个部门联合发文《关于加强农村环境保护工作的意见》,对我国农村环境问题给予了极大的关注,从宏观上指出了农村环境保护的原则、方针和目标,对我国农村环境保护治理提出了具体的指导和建议。但是,由于城镇化规划落后于发展,造成污染物难处理和污染源影响扩大,农村环境问题日益严峻。
第一,农村环境保护立法现状不容乐观。国家立法层面上,从1979年《中华人民共和国环境保护法(试行) 》(以下简称《环境保护法》)的颁布到现在,我国的环境保护立法已初步形成了一个以《环境保护法》为主体的法律法规体系,但是,此体系中关于农村环境资源保护的法律法规却比较少或者虽有涉及,但内容比较简单、原则。作为综合性环境保护法律的《环境保护法》,虽然从保护自然资源的基本要求和开发利用环境资源者的法律义务,防治环境污染的基本要求和相应的义务等方面对环境保护的重要问题作了综合规定,但从它的内容结构来看,未能将农村环境、农业环境和农业自然资源的保护放在农村城镇化这一变化动态进程中加以统一规划设计;《农业法》对农业资源和农业环境保护仅作了原则性的规定;《农业技术推广法》和《基本农田保护条例》中也有一些有关农业环境保护、基本农田环境保护的规定;还有《渔业水质标准》、《农田灌溉水质标准》、《保护农作物的大气污染物最高允许浓度》、
《土壤环境质量标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农药安全使用标准》等农业环境标准制度性法律法规,但是都未有直接涉及农村环境保护的内容。地方立法层面上,我国大部分省、自治区、直辖市都颁布了省级农业环境保护条例〔2 〕。这些环境保护法规的着重点只是农业生物的环境因素,内容差异并不太大,而且并未把农村看作与一个与城市相对的体系,以区别对待农村环境问题的区域性差异、经济发展不一,污染复杂程度不同等问题。总之,无论是中央还是地方,我国尚未有专门针对农村环境保护的专项立法,现有相关立法更多的关注于农业环境的保护,而对于农村环境事前监督和事后治理的法律法规则较少。
第二,农村环境保护执法现状不容乐观。环境检测基础设施落后、含量不高;环境监督手段有限、措施不力;环保管理能力不足、空间不够;环境执法意识不够、力度不强;对于违反农村环境保护法律法规,破坏农村环境的行为,调查整治机制缺位,案件移送制度滞后,农村各环境负责部门相互配合的执法制约机制不够健全。此外,农村城镇化环境管理网络建设、农村城镇及工业集中区环境监管队伍建设尚不能完全与环境保护、节能减排工作的要求相适应,也亟待加强。一言以蔽之,我国农村环境治理滞后于农村城镇化发展进程,宏观层面的指导得到了重视,而微观层面的施行则有待完善。
第三, 农村环境污染防治不容乐观。我国已基本形成的单行污染防治法体系主要偏重于城市环境污染的治理,对于农村环境污染防治,并没有真正的落到实处。除了立法缺位,无法可依外,法律上虽涉及农村污染的治理,但规定不完善,缺乏必要的实施支持系统。比如,现行《水污染防治法》对农田灌溉、农药和化肥的使用作了规定,但内容简单,缺乏具体的执行措施或制度,无可操作性。类似的情形还可见于现行《固体废物污染环境防治法》。该法规定了固体废物在省一级的不同地区之间转移,需要履行知情同意程序,但却没有涉及固体废物从城市向农村的转移问题。这是长期以来大量城市污染向农村转移,导致城乡环境利益失衡的重要的制度原因〔3 〕。
因此,要扭转城镇化对我国农村环境带来的不利影响,调整农村环境保护中规划不合理、利益分配的不均衡、权利义务设计的不对等,切实保护农村、农民环境利益,笔者认为,应该从法律制度的角度加以考量,探究可以切实保护和治理农村环境的法律制度和法律对策。
二、深层剖析:城镇化背景下农村环境保护法律问题
(一)农村环境保护法治理念不足
理念是指理性〔4 〕的观念。理念的力量来自于对理念的理性把握与运用。农村环境问题的依法治理,得依赖于农村环境法治理念〔5 〕的深入人心,换而言之,即是在农村环境保护领域,权利义务得以明确和遵守,规则治理得到一致认同,各利益相关主体皆树立依法而治、有法必依的信念、理想和观念。
农村环境法治一方面要求政府等管理者依据合理合法的规则来管理农村环境,另一方面也要求所有相关主体依据一定的规则来治理已经出现的环境问题。这种对规则的遵从既可最大限度的保证环境法律实施程序上的效率性,做到“有法必依”,也可以树立法律、规则的权威性,保障“依法而治”的持续性。“法治之法是权利本位的法,权利是主导”。〔6 〕确立权利本位,才能使环境法治理念成为“显存的最有力的力量之一”。要保证对规则的遵从和权利本位的确立,权利、义务的明确,以及权利、权力和义务之间的互相牵制与平衡是前提,也是环境法治理念的应有之义。法治之定位是以权力为参照的,农村环境治理过程中赋予政府怎样和多大的管理权和治理权,赋予市场主体怎样的权力来治理自己的环境问题,赋予社会中间层主体怎样的权利来制衡政府权力的滥用或不用,是决定农村环境法治的关键。
然而,在我国农村,农村环境法治建设是一个制度变迁的过程,且在这一进程中呈现出鲜明的路径依赖特征,即对乡村地方性的文化偏见,加上城镇化带来的现代思维对传统农村文化的冲击,农村环境法治理念有着先天的不足。城镇化经济效益压倒一切,片面理解“发展是硬道理”而一味追逐经济指标,盲目追求经济快发展,造成环保指标在经济指标面前被不屑一顾,环境被置于牺牲品地位;忽视环境问题对整个农村环境所产生的负外部性,长官意识浓厚,利益追逐过度狂热;区域协调意识不够,农民及农村干部环境意识淡薄,农村环境法制教育与宣传的虚无;社会环保组织缺位,下唯上,上唯利;导致的结果就是环境法治理念的缺失,管理规则的失效,权利义务配置的不均衡。农村环境状况恶化自不待言。
(二)农村环境保护专项立法缺失
以《环境保护法(试行) 》为标志,我国环境保护立法肇始,环境保护的非法律机制〔7 〕产生。此后,我国逐步确立了依法治国方略,环境立法速度明显加快,环境法制效果也得以彰显。但在环境立法体系不断完善的同时,环境法在环境保护特别是农村城镇化进程中的实际效能尚未达到人们的预期要求,一些农村社区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度,保护和改善环境的立法目的因为对农村环境问题认识上的滞后和调整机制的缺陷而没有完全实现,出现了环境立法不断增多但农村环境形势依然严峻的局面。环境法有效性不足的原因是多方面的,从立法体系的内容上看,现行体系中有关农村环保法律法规不多,民事法律规范性质的农村环保法律法规更少,以民商法性质为主体的环保法律法规也很少,远跟不上市场经济发展的需要。总体上,我国环境立法多以城市为中心,对农村城镇化过程中出现的农村环境问题认识与实际有很大落差,涉及农村环境保护的各类规定未充分考虑农村城镇化进程
的需要和具体适用,针对我国农村环境问题的具体法律规则缺乏导致了我国农村环境保护立法的缺位。
若从法的普遍适用性原理分析,我国法律对环境资源保护的规定无论对农村还是城市,其适用和效力应是普遍一致的。但是,由于农村环境保护带有很强的农村特色,公共服务、基础设施都跟不上现行环保法律的要求,因而应对涉及农村环境保护的立法与城市环保立法区别对待。然而,不管是《环境保护法》、《农业法》还是其他环境与资源保护的法律法规规章和地方性规章,皆没有从专门的视角,对农村环境保护问题予以特别的对待,无法体现农村环境保护特点的现实需要,使得现行法律法规规章和地方性规章对于农村环境保护的可操作性不强,在实际问题面前,往往成为一纸空文。
(三)农村环境保护执法管理偏颇
目前, 我国还未形成一个统一而完善的环境执法管理体制。现行的环境执法体制仍是以辅助性原则为依据的统分结合的多部门、多层次的执法管理体制,这样形成了执法主体势力割据的局面, 致使权责不明,权力过于分散,从而使一些省、市级环境保护专门机构变成了本地区行政机关的附属机构〔8 〕。不同地区、部门之间为了地区利益、部门利益,形成了上级有政策,下级有对策的应付局面, 使许多监督政策不能得到实施,法律得不到执行,监督变得苍白无力,环境污染日益严重。环境管理弊端是影响环境执法的主要因素。主要表现在环境统一监管能力薄弱、各部门环境监管职能横向分散、上下级环保部门纵向分离、跨地区环保部门地区分割、造成政令不畅,难以发挥整体监管效果。同时,由于一些分工不够明确合理,执行分工职能时越位、交叉和重复建设,造成公共利益和部门行业利益的冲突。地方保护主义依然存在。同时,还存在着执法管理手段偏软,手段与手段之间存在着冲突;执法队伍薄弱,素质不
够过硬;执法装备落后,机动作战能力低,不能对环保违法行为准确、迅速地作出反应;执法程序不规范,无法及时调查、收集重要证据等问题。
(四)农村环境保护法律调整机制失衡
基于环境资源法调整对象的特殊性和综合性,即基于环境资源法既调整人与人的关系、又调整人与自然关系等特点,环境资源法在其发展过程中形成了一套富有特色的调整机制〔9 〕。这种富有特色的调整机制主要包括行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制。调整机制的相互制约与平衡是农村环境法治的必要前提。但在当前农村城镇化进程中,各调整机制的相互妥协乃至缺位导致了其失衡。
第一,行政调整受制于地方经济利益的扩张。行政调整机制是指具有行政管理职权的权力部门以行政管理手段这种“看得见的政府之手”,如政府责令企业限期治理污染等行政命令措施,调整人与人的关系和人与自然的关系,以期达到预期的管理效果。农村环境保护法律行政调整机制的良性运行必须依靠行政主体遵从合法的程序,把握合理的尺度,公正、公平的运用行政管理职权来调整农村城镇化进程中的各种社会关系。在农村环境保护过程中,政府部门应该担当着主要的环保责任,环保主导部门。然而,现实中,环境保护行政主管部门通常面临两难境地,一方面要维护法律的尊严,依法行政,严格执法;另一方面又要接受同级政府的领导,维护政府的利益〔10〕。矛盾在于农村城镇政府利益和法律的尊严往往存在冲突,而农村城镇政府又受制于地方利益保护、经济扩张和政绩欲求,往往取利益而舍法律尊严,在农村环境保护管理上规划不力,行动迟滞;在环境治理上执法不严,有法不依。
第二,市场调整受制于资金限制。市场机制主要作用于微观规制方面的人与人、企业与人之间的关系,它通过市场主体间利益的相互协调来调配既具有公共性质又具有私人性质的环境资源,具有相对于集权更好的效果。市场调整机制是指通过作为市场主体的营利性企业组织,以市场机制或市场这一“看不见的手”调整人与人的关系和人与自然的关系〔11〕。然而,由于城镇化背景下的企业大多生产规模小,生产设备不够先进,生产方式落后,生产利润不足以参与更多的环保投入,造成的环境污染无法通过自身的经济所得来弥补。而作为主导的政府主体又出于财政创收的需要,不叫停污染严重的企业,甚而给了某些企业寻租的机会。这样就导致了环境恶化的恶性循环,治理速度赶不上污染速度。
第三,社会调整桎梏于固有思想。传统农业环境固步于农村内部的自我调理,重视自然的朴素生态伦理观念〔12〕;传统农民的环保意识根源于“天道合一”的哲学观念〔13〕,更多的盲从于人治而不相信法治,迷信权威而对环境问题缺乏长远合理的预见。这种传统的农业思想与当前农村城镇化进程中趋于现代化的生活方式是不相适应的。在传统农业思想的影响下,城镇化乡村中人们的环境权利意识淡薄,阻碍了社会中间层主体的成长和在农村环境保护中作用的发挥。根据现行法学界认同的观点,社会中间层主体构成了社会调整机制的主体。而农村环保中主体的缺位,公众参与的不足,直接导致了社会调整机制的滞后乃至缺位。
(五)农村环境保护法律运行制度偏轨
第一,区域互动失调导致制度运行区域割裂。区域互动失调主要表现为不同农村之间和农村与城市之间的相互割裂。农村区域间经济发展的不平衡以及农村和城市之间经济发展的不平衡导致的环境污染与环境治理间权利义务配置的相对不均等,是我国农村环境问题于法难治的关键之所在。农村环境保护法制的缺位和不健全,使得农村各区域政府部门局限于自己管理的区域,做出于己利益最大化的“正确决策”,最大限度的主张自己的权利、规避自己的义务,彼此间在行政规划方略、制度选择,运行模式上缺乏互动与协调。不仅各区域内环境政策性制度割裂抑或相互抵制,甚至国家法律制度的运行上,也各自采取于己有利的运行模式,出现了整体制度运行上的区域割裂抵制现象。
第二,参与主体不足导致制度运行方式单一。任何法律制度的良性运行都离不开社会主体的积极参与。我国农村环境治理的主体当然包括政府,不仅如此,现行农村环境法律制度运行更趋向于遵从政府的强制性行政命令和农村社区的区域经济利益刺激,但随着对环境法治理念的深入思考和现实环境问题的多样化和复杂化,仅政府主体参与农村环境治理是不够的。因为“政府通过国家行为直接唯一提供商品和服务以及改善人民福利的做法是注定要失败的”,〔14〕我国长期实行城乡分治,市场主体与社会中间层主体的参与基本没有施行———即便在发达的大城市,这两个主体参与环境保护法制建设的程度也很不尽如人意。农村环境保护领域是一个公共性领域〔15〕,农村环境保护领域的公共性决定了农村环境保护法律制度运行机制应然层面上的多元性,无论是政府还是企业还是社会公民都应该有相等的表达机会,并可以自护的讨论和批判公共事务,参与到公共管理中来。而且,基于农村环境问题很多地方法律保护乏力,引入市场化管理和公众参与管理,更有利于弥补法律普遍适用性之于农村城镇化环境问题特殊性的落差与不足。
第三,财政税收乏力导致运行制度缺乏。我国财税体制采用分税制。也就意味着我国农村政府财权与事权的分离。由于政府层级较多,在中央与地方财权的划分过程中,中央与地方、地方各级政府之间事权模糊交叉、界定不明,特别是在农村公共服务方面,本该由上级政府投资的公共服务,却有相当数量通过转移事权交由下级政府提供,甚至村民自治委员会还承担了较多的政务,供给主体错位现象严重。这样,形成了财权层层上收,而事权层层下放,乡镇以下政府财权和事权越来越不对称的局面〔16〕。
这种不对称局面造成的结果就是乡镇以下的政府在推进城镇化建设进程中更多的关注经济的发展和政府收入的提升,而忽略对农村公共服务体系与基础设施体系的投入。造成了农村公共服务主体的缺位。农村公共服务主体缺位造成的首要后果就是规划落后于发展、治理赶不上污染,以致污染状况大有由“点源”及“面源”的发展趋势;其次是农村基础设施建设落后城镇化公共服务之需要。显然,农村环境法律制度运行必须以公共服务为其保障。足够的人、财、物力是农村环境保护法律制度运行的起点。农村财税乏力,公共服务体系不健全,农村政府在农村城镇化过程中的财政投入上无暇顾及环境保护的法律运行支出,造成了法律运行制度缺乏必要的支撑,农村环境法制成了一种口号,农村环境问题日益严重。
三、对策构建:城镇化背景下农村环境保护法律措施
农村环境问题的形成既有经济原因,也有制度政策上的缺陷;既有农村内部原因,也有来自农村外部的影响;既有文化历史的原因,也有现实因素的作用。从某种程度上说,农村环境问题是我国农村城镇化、城乡一体化进程的负外部性后果。经济社会的进步,环境资源的恶化,比照出了对农村环境问题加以重视的紧迫性,更比照出了我国农村环境法律保护体制化、制度化对我国新农村建设持续和谐推进的重要性。
(一)公众参与———树立新型农村环境保护法治理念
在我国农村城镇化进程中,环境问题的出现,多以事后监督和弥补为主,最终的决策权掌握在政府手中。贯穿于农村环保问题中的多是政府主导的环境管理理念,社会公众参与不足。环境管理理念中的管理实质上是一种统治,英文表述为government,是政治统治过程中的管理〔17〕。这种管理理念带有极强的行政集权色彩,更多的突出长官意志,易于导致权力的滥用和权利的被漠视,不利于我国农村环境法治建设。环境治理理念是在20世纪90年代西方政治学提出来的。英文中表述为governance,其源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。治理( governance)与统治( government)从词面上看似乎差别并不大,但其实际含义却有很大的不同,“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。〔18〕治理是建立在社会各经济法主体互动合作,平等协商基础上的对公共事务的管理方式。这是一种把公众参与发挥到极限的模式。有利于权力与权利的平衡与制约,有利于全面地培育农村城镇公民的权利意识和参与公共事务管理的意识,有利于推进农村环境保护的法治化程度。因而,转变旧有的环境管理理
念,积极引导依法治理理念,对于推行农村环境保护善法善治具有积极的意义。
(二)合理区别———填补农村环境保护专项立法空白
首先必须合理界定“农村”范围。鉴于农村城镇化发展的迅速推进,城乡差别的逐步缩小,“农村”的范围变得越来越模糊。而通常情况下,法的适用范围可以分为两个方面来考虑:一是地域范围,二是事项范围。从实践来看,各农村社区所处的地理条件和农村城镇化水平是有很大差别的。比如,东部和南部的有些镇或村要比西部的一些县甚至市更现代化,显然是不宜将其归入“农村”的。笔者认为,对农村的认定须以其乡镇总体发展水平和人均收入水平来划分,而不宜以土地所有权的归属来划分。另外,农村环境保护是针对农村这一和城市相对应而存在的地理区域的保护,从法理的角度讲,除有特别说明外,所有的法律法规和部门规章均应当适用于我国所有的地区,但是从现实角度考虑,农村发展状
况与城市是有很大差别的,农村环境问题有必要在我国环境保护立法中做出较为明确的规定,对于没有做规定的的农村环境问题,最好专项立法,以地方行政规章或条例的形式加以明确,从这一角度讲,对“农村”的合理划分具有积极的现实意义。然后就是填补农村环保专项立法空白。由于农村环境保护领域涉及的范围较广,国家法律对涉及农村环保事项所做出的原则性规定并不能涵盖所有现实问题的解决路径。因此,基于农村环保法制建设的现状, 需要构筑一个较完善的、独立的农村环保法律体系,把农村环保这一块从整个环保法中独立出来,形成一个单独针对农村的环保法律体系。建议将国家法律中现有的涉及农村环境保护的原则性
规定以地方性规章的形式,切实考虑各区域环保实际地加以具体化,抽象出农村环境保护的专项规章。这样既保证了农村在环境保护法律制度设计上与位阶最高的法律在原则上形成高度的统一,又合理区分了各农村区域发展不平衡、环境污染程度和方式不一所导致的治理模式,治理结构上理应有的不一致。可以更好的服务于农村环境保护善法善治之理念,服务于农村城镇化过程中环境法制实践。
(三)依法治理———提高农村环境保护执法管理水平
在做到农村环保有法可依的前提下, 如不能做到有法必依、违法必究和执法必严, 农村环保法治也是一句空话。
第一,健全农村城镇化建设进程中环境执法体制。建立上下协调、统一的执法体制,是加强环境执法工作的体制保障。实行环保执法垂直管理,有效避免有的地区为了片面追求经济发展而对环境执法的干预;设置区域性和流域性执法机构,负责跨地区、跨流域的环境管理和执法问题;建立环境保护协调和咨询机构协调,协调各部门之间有关环境执法方面的事务、提高工作效率。
第二,强化政府对农村城镇化建设进程中的环境管理。政府在协调农村城镇化和环境保护的关系中,发挥着重要作用。因此,政府要统一思想,提高认识,切实把环境保护提到各级政府工作的重要地位中来,各级政府要坚持预防为主,保护优先的原则,把握城镇发展规律,正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系,落实环境质量领导负责制,切实做到责任到位、投入到位、措施到位。具体措施是: (1)提高环境保护司法的能力,改变目前环境保护制度在农村执行率低下的局面; (2)改排污浓度限定为总量限定,以实现从浓度控制到总量控制的转变,以及生产末端治理到生产过程治理的转变; (3)提高排污收费的标准,促进企业治理污染; (4)形成可再生资源利用补偿费,促进企业节约利用资源,并利用资源补偿费扶持可再生资源的培育; (5)建立健全农村环境统计和检测体系,为农村环境管理提供坚实的基础; (6)在科研资源配置上向研究、开发和推行有利于环境和资源保护的应用技术上倾斜。
第三,强化农村环境执法管理队伍,完善农村环境执法管理手段。要不断提高各级执法队伍人员的政治觉悟和环保技能,同时也要妥善安排好农村环保执法人员的待遇问题,做到赏罚分明,调动环保执法人员的积极性。执法人员必须从观念上实现两个转变,即由权力至上向法律至上转变,由人治向法治转变,在行政执法中做到不越位、不缺位、不错位。同时要根据形势的变化调整有关的环境管理制度,要不断探索和创新环境管理制度。必须确立正确的环境管理理念,考虑不同地区经济和社会发展的差异性,给地方环保部门有灵活运用环境管理制度的空间〔19〕。
(四)互促共进———构建多元农村环境保护法律调整机制
我国农村环境保护法律调整机制单一,上文已作论述。市场主体和社会中间层主体在农村环境法制建设中没有得到培养,而作为主导力量的政府,则很有可能滥用权力,漠视权利。倡导多元的农村环境保护法律调整机制,是我国农村环境保护制度完善和施行的保障。单一的政府主体调整已经被实践验证了是落后于城镇化发展需要的,积极引导市场主体和社会中间层主体参与到农村城镇化的环境保护中来,形成一种政府调整、社会中间层调整和市场调整三种调整机制的互促运用,即可推动农村环境法治的与时共进。一方面,政府积极落实各项环保法律法规,有法必依、执法必严、合理规划、权责明晰;另一方面,给予营利性企业一定的利好,比如企业绿色形象通报制度,适当减税制度,使更多的乡镇企业至少做到自己污染,自己担责。广泛深入宣传环境保护知识,让更多的社会公众通过自发的形式对农村环境予以舆论乃至法律上的监督。从而形成一种政府———社会中间层———市场三者互动互促的农村环
保法律调整机制。在这种机制中,政府是主导,市场是主体,而社会中间层则是保证政府和市场在农村环境保护法律调整机制中正确角色定位的基础。在农村环境保护法律调整机制的运用中,三种调整方式不是单方割裂的,而应该是同时并行,相互监督相互促进的。“在现实社会,这三种方法往往同时、结合发生作用,不过三种方法的作用大小不同而已。”〔20〕通过这三类方法的互促与共进,可以形成多种调整人与自然关系的机制和模式,以适应城镇化进程中各种新出现的环境问题。为使上述三种调整主体法律地位得以确认,法律职责得以明确,权利与义务得以确定,有必要在农村环境专项立法中将其法定化,即将各主体的地位、职责、权利与义务提高到法定的高度。通过环境资源法律法规以及规章的实施,将调整人与自然关系的行政手段变成依法行政机制,将调整人与自然关系的市场秩序变为法治化的市场秩序,将调整人与自然关系的社会中间层组织变为崇尚法治的市民社会,从而从而保证三种法律调整机制的互促与落实,从法律的高度建立多元农村环境保护法律调整机制。
(五)宏微结合———建立多种农村环境保护法律运行制度
农村环境保护法律制度运行的偏轨,有其现有制度本身的原因,亦有其宏观规划与微观运行相矛盾的原因。视角确定于宏观层面上———宏观调控对农村环境问题的预期不够,区域制度失调,农村财政吃紧,法律制度运行缺少了必要的支撑。视角确定于微观层面上———现行法律对农村环境问题规定过于原则、法律制度运行主体不足,微观层面政府“悲剧性”失灵,制度运行偏离制度涉及的预期目标。笔者认为,农村城镇化是一个动态发展的过程,现有环境法律无法穷尽其在现实中随时出现的环境问题,但对农村环境法律运行机制的合理把握,预防加治理,还是会对解决农村环境问题起到积极效应的。
第一,深入检讨我国现行农村环境保护法律制度及其体系,寻究其弊端与不足,从宏观层面上实证考察我国各个不同区域农村城镇化的现状,充分结合当前农村环境问题和经济状况的实际,合理界定“农村”范围,抽象出现有法律中关于农村环境问题的原则性规则,具体落实到不同区域的农村环境保护规章中,微观上保证各村镇法律制度运行和而不同,协调互动,改善现有农村环保法律制度运行可操作性不强和针对性弱的缺点。
第二,合理调整我国财税制度中的财权、事权分配,明晰各级政府的财权和事权,彻底改变财权层层上收,而事权层层下放的状况。中央政府加大农村公共服务和基础设施建设的投入,应当把环境保护目标纳入中长期规划和年度计划,搞好综合平衡,增加对环境项目的财政倾斜和信贷投资,地方政府也应加强城镇生活污水、生活垃圾、危险废物处理等环境基础设施建设的投入,同时,农村政府也应当以一定的利好积极引导乡镇企业对公共服务和农村基础设施投资,并对农村环保进行合理规划,财权上不唯经济利益是从,事权上不固守于官本位思想。权利适当下放予社会公众,充分发挥社会中间层主体的作用。创造良好的农村城镇环境保护法律运行环境。
第三,区域协调发展是一项长期性、经常性的任务,区域协调发展规划和政策对区域发展具有重要指导意义。区域协调发展规划和政策经过科学论证,一旦确定,就应保持持续性和稳定性,并使之制度化。随着农村城镇化的推进,环境的约束已成为区域经济持续发展的瓶颈和关键,因而促进经济增长方式转变、发展循环经济、建设资源节约型、环境友好型区域,是地方建设的迫切任务和关键领域。各地区应针对土地、淡水、能源、矿产资源的消耗情况和农村环境变化情况,加强立法、严格执法,降低水资源和能矿资源消耗,严格控制耕地减少,有效遏制农村环境恶化趋势。实现区域间经济的协调发展,实现区域经济发展与区域人口、资源、环境的协调发展,实现区域经济的发展与资源的永续利用、环境的保护、社会的完善管理以及区域生活质量的逐步提高的统一。
四、结语
农村城镇化是农村环境问题影响因素之一,城镇化的动态发展性决定了农村环境问题不确定性。解决农村环境问题是一个庞大系统的工程,不仅要求农村环境治理体制保持高度的实时和可操作性,同时也要求农村环境法治理念落实于每一个治理环节中,积极调动多种环境法律调节机制,推进农村环境法律的制度运行,宏观上统一法制原则,微观上区别法律法规的施行方法。不仅政府,全社会都应该对农村环境问题倾注更多的关注,来共同维护本就应该属于我们自己的环境资源。