伴随着改革开发以来经济的高速发展,土地资源的消耗也是巨大的。1978~2011年,城市建成区面积年均增长1.17万公顷,1978~2008年,耕地面积年均减少18.21万公顷。当前我国正处于重要战略机遇期,一方面是耕地保护、粮食安全和生态安全要求下的严格控制耕地占用;另一方面是经济转型、保持增长、加快人口城镇化、“冲破增长陷阱”,土地资源刚性需求仍然迫切。向存量要空间,进行存量建设用地再开发就成为了解决土地资源供需矛盾的突破口。据统计,我国城镇建设用地和农村建设用地分别为800万公顷和2500万公顷左右,人均城镇建设用地和人均农村建设用地分别为117m和300m。
伴随着改革开发以来经济的高速发展,土地资源的消耗也是巨大的。1978~2011年,城市建成区面积年均增长1.17万公顷,1978~2008年,耕地面积年均减少18.21万公顷。当前我国正处于重要战略机遇期,一方面是耕地保护、粮食安全和生态安全要求下的严格控制耕地占用;另一方面是经济转型、保持增长、加快人口城镇化、“冲破增长陷阱”,土地资源刚性需求仍然迫切。向存量要空间,进行存量建设用地再开发就成为了解决土地资源供需矛盾的突破口。据统计,我国城镇建设用地和农村建设用地分别为800万公顷和2500万公顷左右,人均城镇建设用地和人均农村建设用地分别为117m和300m。[1] 与城市建设用地利用相比较,农村集体建设用地普遍存在用地布局分散、用地结构不合理、用地效率不高等问题。如何从农村集体建设用地再开发中寻找发展空间,对解决当前土地资源供需矛盾意义重大。
集体建设用地再开发是对已是建设用地现状的土地进行再次开发利用,必然引起附加在集体土地产权上的各种权力主体(如政府、村民、农民集体、开发商、土地使用者等),进行权力重构和产权博弈,在重构转换和博弈中分享产权利益,改变利益分配格局。可见,在集体建设用地再开发过程中,所涉及的首要问题之一就是土地产权问题。处理好土地的产权问题是集体建设用地再开发的核心,也是集体建设用地再开发过程中的矛盾焦点。本文重点分析集体建设用地再开发中土地产权政策的焦点与困境,探寻集体建设用地再开发中土地产权政策的症结所在,并提出完善集体建设用地再开发中土地产权政策的建议,以期为推进集体建设用地再开发中土地产权问题的破解提供启示。
一、产权政策的焦点:集体建设用地发展权配置及权利主体确定
集体建设用地再开发是对集体建设用地进行的追加开发和替代开发,是对建设用地的二次开发与利用。这种在土地上进行再发展的权利本质上是土地发展权。集体建设用地再开发必然伴随着土地使用性质(用途)的变更,土地利用集约度的提高以及对土地投入的增加,这些过程都会产生巨大的发展性利益和增值性收益;而这些发展性利益和增值性收益如何在国家、农民集体和集体建设用地使用者之间合理分配,就成为了集体建设用地再开发的核心问题。要想明确集体建设用地再开发的增值收益归属,就必须要有一种产权安排,这种产权安排就是土地发展权。可见,集体建设用地再开发中集体建设用地发展权的安排就成为了产权政策的焦点问题。
目前,国际上关于土地发展权的定义是比较统一的,一般是指土地在利用上进行再发展的权利,即在空间上向纵深方向发展和在使用时变更土地用途之权,包括空间(高空、地下)建筑权和土地开发权;[2] 或者是土地成片开发中界定的改进土地利用条件,进行基础设施建设或提高基础设施等级活动的权利。[3] 1992年,原国家土地管理局的《各国土地制度研究》一书将土地发展权的概念首次引入到我国之后,学者们开始对土地发展权进行了深入的研究与探讨,但对于如何界定土地发展权的含义,迄今学者们仍有不同的观点。如有的学者认为,土地发展权就是农地发展权,即将农地改变为非农建设用地权。[4,5] 事实上,土地发展权与农地发展权在范围、内涵、特征等方面都有很大的区别。土地发展权是指土地变更为不同用途使用和对土地原有集约度提高的权利,[6] 农地发展权只是土地发展权的一个子集。因此,按照土地类型可以将土地发展权分为农地发展权、建设用地发展权和未利用地发展权。据此,集体建设用地发展权可以定义为,在农村集体建设用地上再发展的权利,通过改变现有集体建设用地用途(建设用地类型内改变用途),增强土地利用强度,提高土地利用集约程度,并从中获取土地发展权收益的权利。
1. 集体建设用地发展权的归属
集体建设用地发展权的归属问题是集体建设用地发展权制度设计的核心问题之一,它不仅仅关系到集体建设用地再开发的收益分配,而且涉及到集体建设用地再开发过程中一系列政策制定,乃至农村集体产权制度的完善,具有重要的理论和现实意义。在讨论集体建设用地发展权归属之前,首先要讨论的是土地发展权的归属。
土地发展权始于20世纪40年代末的英国,70年代,美国、法国和日本开始设置或创设相同或类似的土地发展权,是目前在西方国家的一种比较普遍的权利形态。而土地发展权在我国目前还仅限于理论界,在实践以及法律文件中并没有明确的界定。因此,关于土地发展权归属的讨论也大多是借鉴国外的研究和实践。国外土地发展权归属主要有3种模式:土地发展权归国家所有的英国模式、土地发展权归土地所有者的美国模式以及土地发展权归国家和所有者共有的法国模式。
源于不同的国情,国外典型国家土地发展权归属也是各有不同。通过对国外典型国家土地发展权制度的研究与借鉴,我国学者对我国土地发展权归属也做了大量的探讨与研究;但由于我国实行特殊的城乡二元土地所有制,使得土地发展权的归属也变得复杂起来。目前,学术界对于国有土地的发展权归属没有异议,因为无论采取归国家所有,还是归土地所有者所有,土地发展权主体都是国家。所以,目前争论的焦点主要在集体土地发展权的归属上。
农村集体土地发展权依据土地利用现状,主要包含农地发展权和集体建设用地发展权。目前学术界关于农地发展权的归属研究比较多,并取得了丰富的成果,然而鲜有学者单独研究农村集体建设用地发展权的归属问题;但是学者们关于农村集体土地发展权归属问题的研究,也可以为本文提供借鉴。如刘国臻(2005)[7] 提出,仅增加投入而形成的发展权和建设用地的建设权均归土地使用权人所有;周建国(2010)[8] 认为,应严格区分农用地与非农建设用地的发展权,非农建设用地的发展权归属农民集体;戴中亮(2004)[9] 认为,解决当前农村土地发展权二元主体矛盾的一个政策选择就是将农村集体土地中的一部分———集体建设用地的发展权赋予农民,以增量改革的方式为土地发展权权利主体的一元化做好铺垫。笔者认为,农村集体建设用地发展权应该归属于集体建设用地所有人,即农民集体。主要理由如下:
第一,是土地发展权作为财产权平等保护的要求。
首先,从土地发展权的性质和权源来分析,目前学术界主要有两种不同的观点:一种观点认为,土地发展权是一项从土地所有权中分离出来的,并具有独立性和可转移性的财产权(物权)。 这种观点也是现行的主流观点;另一种观点认为,土地发展权并非土地所有权的派生权利,它是因国家管制权的行驶而成为一项独立的权利。[16] 笔者赞同第一种观点,即土地发展权是一项可与所有权相分离的财产权,是一种用益物权。作为财产权就应受到国家法律的保护。如我国《宪法》规定“公有财产神圣不可侵犯”,同时又规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”,表明公有财产与私有财产具有平等的法律地位,平等地受到宪法的保护。《物权法》也明确规定:国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。虽然目前我国法律还没有明确界定土地发展权,仅限于学者们的学术研究与讨论,但从目前来看,对于国有土地的发展权归属国家毫无疑义。那么,我国土地分为国家所有和集体所有两种形式,而且在法律上,国家所有财产和集体所有财产是平等的。我国的法律条文从来就没有规定集体所有制的地位要比国有制的地位低。[17] 既然国有土地发展权归属于国家,那么,笔者认为,农民集体作为集体建设用地的所有者也应自然享有集体建设用地的发展权,否则便与物权平等保护原则相违背。可见,基于产权的原则,集体建设用地发展权的初次分配应该是其财产的所有者,即农民集体。
第二,是集体建设用地使用制度改革的要求。
我国《土地管理法》明确规定国家为了公共利益,可以依法对集体所有的土地实行征收或征用,但同时又规定任何单位和个人进行建设需要使用土地的,必须依法申请国有土地,依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农村集体的土地。正是由于一部法律中存在相互矛盾的规定,两类不同性质的征地适用于同一法律程序。《土地管理法》又规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。国家这种对农村集体土地发展权的控制,一方面造成政府突破公共利益进行大规模征地;另一方面集体经济组织对其拥有的建设用地自发隐性流转。集体建设用地使用制度的改革势在必行。从改革的方向和路径来看,从最初的自发、违规流转,发展到试点改革,再到允许地方法规出台,说明农民集体的发展权主体地位正在逐步显化。如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,实质上是把农民集体作为农村集体建设用地的发展权的主体,保证农民集体在不丧失土地所有权的前提下,获得因土地性质改变而产生的利益,即发展权收益。可见,将集体建设用地发展权赋予农民集体是集体建设用地使用制度改革的要求,对集体建设用地使用制度改革和完善有很大的推动作用。
第三,是建设城乡统一的建设用地市场的要求。
我国现有的土地市场制度中,农村集体建设用地只有通过国家征收以后才能进入土地市场,国家实际上垄断了土地一级市场;而城乡统一的建设用地市场要求农村集体拥有完整的产权,并自由行使包括发展权在内的土地权利,与城市国有建设用地“同地”、“同价”、“同权”,进行市场化流转。集体建设用地市场化流转,不仅可以发挥市场机制在集体建设用地的配置中的基础性作用,提高集体建设用地的配置效率和利用效率,而且有助于农民集体和农民以土地权益分享工业化、城市化成果。可见,将集体建设用地发展权赋予农民集体是城乡统一建设用地市场建设的要求,反过来,也必将极大地促进城乡统一的建设用地市场的形成。
2. 集体建设用地再开发中发展权配置及权利主体确定
集体建设用地再开发中涉及的权利主体主要有国家、农民集体和建设用地使用者(包括农民),处理好三者之间的利益是集体建设用地再开发的关键,即要明确界定国家、集体和使用权人的发展权。
这里,首先对国有建设用地发展权配置及转移进行分析。在我国,城市国有土地的所有权属于国家,发展权同样依附于所有权人,即发展权属于国家所有;当国有土地使用权人通过出让、转让等方式取得国有土地的使用权后,随着出让、转让合同的签订,因为合同关系表现为物权属性,因此,国有土地的用益物权人随着合同转为国有土地使用权人,发展权由于自身的物权属性同样依附于国有土地使用权人。
集体建设用地的初始发展权属于农村集体,不再赘述。集体建设用地发展权的转移有两种方式:一是,集体建设用地使用权人因为合同,或是因为破产、兼并等原因,还有可能是因为地方政策(如广东、安徽等地建设用地流转管理办法)取得集体建设用地使用权,集体建设用地使用权人作为土地的用益物权人,就应该拥有集体建设用地的发展权。二是,国家出于公共利益的需要对集体建设用地征收,则土地发展权的变化可以分为两个阶段:第一个阶段是在征收阶段,集体建设用地的所有权和使用权发生变更,归国家所有,土地发展权也应归属国家,但这个阶段国家对农村集体补偿要考虑到发展权的补偿。第二个阶段是征收后国家出让土地使用权产生的发展权及其收益,发展权变化如前所述。建设用地再开发中发展权的配置主要是集中于征收阶段,故集体建设用地再开发中发展权配置及权利主体变化如图1所示。
图1 集体建设用地再开发中发展权配置及权利主体
二、产权政策的困境:城乡二元土地制度下集体产权制度的缺陷
我国长期实行的城乡二元土地制度,以及由此带来的农村集体产权制度的缺陷,是集体建设用地再开发面临的产权困境。具体表现在以下3个方面。
1. 集体建设用地所有权主体代表的缺位
我国实行的是社会主义土地公有制,城市土地属于国家所有,农村和城市郊区土地除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。国有土地所有权主体是国家,由国务院代表国家行使,国务院又授权地方人民政府及其职能部门行使国有土地所有权,是一种委托代理关系。而集体土地所有权主体相对复杂一些,是由乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体的三级所有。据国土资源部的消息,截至2013年5月底,全国农村集体土地所有权确权登记发证率为97%。随着全国农村集体土地所有权登记发证工作的逐步完成,除少数由于历史遗留问题导致的所有权不清晰的地块外,其余集体建设用地所有权主体都逐渐明晰了。当前集体土地所有权主体的问题主要是以下3个方面:一是代表农村集体行使土地所有权,对集体土地进行经营与管理的主体存在着多重规定,主要包括村集体经济组织、乡镇集体经济组织、村民委员会、村民小组、村农业生产合作社农业集体经济组织;二是无论是乡(镇)、村集体经济组织,还是村民委员会、村民小组,这些都还是一个组织的概念,具体对象不确定;三是随着工业化、城市化的发展,这些集体组织及其经营、管理集体土地的角色正在逐渐淡化,部分集体组织甚至退出了历史舞台。集体土地所有权主体代表的虚位和缺位,在建设用地再开发过程中就会出现开发混乱,集体土地财产得不到有效保护的问题。
2. 集体建设用地使用权主体混乱
改革开放以后,我国城市土地使用制度改革最大的功绩是实现了城市土地使用从“无偿、无限期、无流动”的“三无”状态,到“有偿、有限期、有流动”的“三有”状态。目前,国有土地使用权流转已经非常规范,国有土地使用权属明晰,并且拥有完善的土地登记制度。而我国农村土地使用制度改革却举步维艰。农村集体土地使用制度从一开始就没有明确提出“有偿使用”,农村宅基地、乡(镇)村企业用地长期无偿使用。而且按照现行法律,集体建设用地的使用权主体主要为集体经济组织及其成员,以及集体经济组织设立的企业和公益性组织,只有法律、行政法规规定允许的个别情况下,才可以是集体经济组织以外的单位和个人。而且集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。可见,我国法律将集体土地的使用及流转限制在集体经济组织内部以及破产、兼并等狭小的范围内。但是,现实中却出现了大量的自发、隐形流转,以及安徽、广东等地出台地方法规试行集体建设用地市场化流转。当前客观上已经形成了集体建设用地的流转,但相关的流转管理却没有跟上,导致了集体建设用地流转比较混乱,使用权属不清晰,流转价格不合理等问题。20世纪80年代末至90年代初,我国原国家土地管理局就致力于推进农村集体土地确权登记发证工作;2010年和2012年中央一号文件都明确提出,要推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作,但是这项工作一直进展缓慢。在集体建设用地再开发中,由于集体建设用地使用权主体不清晰、混乱,缺乏集体建设用地的确权、登记,给开发改造带来很大的困扰,尤其是在拆迁补偿中,不仅容易产生补偿纠纷,而且增加了改造项目的运行成本,降低了运行效率和效果。
3. 集体建设用地发展权权能缺失
按照我国现行的土地管理立法规定,我国实行土地的社会主义公有制,并且实行国家所有和集体所有的二元制,其中,国家所有土地的权能是完整的,包括占有权、使用权、收益权、处分权的权利;而集体所有的土地在使用、收益、处分等方面受国家法律的限制。如《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和农民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”。对集体土地的使用权能作了限制,仅限于兴办乡镇企业、农民建设住宅以及乡(镇)公共设施和公益事业建设。
虽然我国法律没有明确规定土地的发展权,但现行法律规范却隐含着土地发展权归国家所有,集体土地发展权被法律无偿国有化。国家通过土地用途管制、禁止农村建设用地流转和土地征用等手段控制着农村集体土地的发展权,享有农村集体土地发展权的收益。[18] 集体建设用地再开发过程中,集体建设用地发展权权能的缺失,导致农民集体和农民作为再开发主体地位的缺失,获取再开发过程中土地增值收益的权利被排斥,甚至被剥夺,无法获得合理的补偿。农民集体和农民为了获取发展权收益,可能还会出现一些不合作、甚至是抗争的行为,可能会导致再开发陷入混乱、失控状态。
三、集体建设用地再开发中土地产权政策完善的几点建议
1. 赋予农村集体建设用地发展权
集体建设用地再开发中,土地产权制度的重大变革就是要“还权于民”,土地不仅仅是农民的财产,更要尊重依附于土地上的发展权,使农民可以利用土地参与工业化、城市化的进程,分享城市化土地的增值收益。首先通过《宪法》对土地发展权做出一般性的规定,然后由《土地管理法》及相关的土地管理的法规、《物权法》等从不同侧重点对集体建设用地的发展权作具体详细的规定,包括明确界定集体建设用地发展权的主体,并明确规定集体建设用地发展权的转移和实现方式。
2. 明晰集体土地所有权主体
集体建设用地再开发中,首先要明晰集体土地所有权主体,解决集体土地所有权主体的缺位和虚位问题。虽然村民委员会或村民小组是村民的代表组织,法律也赋予了村民委员会和村民小组代表全体村民行使集体土地所有权的权利。但是,村民小组和村民委员会本身都并不具备“农民集体”的资格,而且在实践中也难免会出现村民委员会或村民小组利益与村民利益不一致的情形,使得村民委员会或村民小组有时很难真正代表农民的利益。因此,一个合理的选择是建立法人化的,并且真正能代表农民利益的集体经济组织,如积极发展农村经济合作社、农村股份经济合作社、农民专业合作社等经济社会性组织,由该组织代表农民行使集体土地的所有权,并且负责集体经济的经营与管理,逐渐形成正式契约关系下的“委托-代理”治理模式。
3. 明确集体土地使用权主体
随着集体土地所有权登记发证工作的逐步完成,农村集体土地使用权的确权以及房屋等建筑物的登记发证工作,就成为集体土地确权、登记的重点工作。因此,要积极推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权、登记和颁证工作,明确集体建设用地使用权主体。完成每宗集体建设用地的权属调查和地籍测量工作,并进行土地登记,向权利人颁发集体建设用地使用权证书,明确赋予农民及其他集体建设用地使用权人完整的物权。同时,将农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物纳入到宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作范围,统一调查、统一登记、统一发证。
4. 赋予集体土地和国有土地相同的权能
赋予集体建设用地和国有建设用地相同的权能,首先是要放宽对集体建设用地使用主体和用途的限制,允许用地者按照城乡规划对集体经营性建设用地开发利用,并允许集体建设用地与国有建设用地一样自由流转。其次,在集体建设用地再开发中,除因公共利益必须对土地进行收购储备外,允许集体土地的所有人、使用权人在符合土地利用总体规划和城乡建设规划的前提下,自行或与他人合作进行再开发,确保土地所有权人、使用权人分享集体建设用地再开发的土地增值收益。
四、结束语
集体建设用地比重大,利用效率低,对集体存量建设用地进行再开发是解决土地资源供需矛盾的突破口。本文从理论上分析了集体建设用地再开发中产权政策面临的焦点和困境,并提出完善集体建设用地再开发中土地产权政策的建议,以期为推进集体建设用地再开发中土地产权问题的破解提供启示。由于篇幅所限,本文只是从理论上进行了探讨,还需要从集体建设用地再开发的实践出发,对产权问题进行分析与讨论,为集体建设用地再开发中产权问题的破解提供更加充分的理论和实践指导,这也是本文研究的不足之处和今后研究的方向和重点。
来源：经济体制改革2017年01期
作者：高艳梅 田光明 李景刚