近年来,学界围绕宅基地制度改革开展了广泛研究。学者们注意到,基于成员权创设的宅基地使用权,是国家利用农地集体所有的制度特色,为农民构建的一种带有浓厚福利色彩的保障制度[1]。基于宅基地的这一福利保障性质,有学者坚持农村宅基地使用权不能通过让与、交换、赠与等方式自由转让[2-3];另有不少学者看到了宅基地使用权的物权化趋势,主张赋予宅基地使用权的物权性质[4-5]。有学者主张现阶段要继续坚守宅基地使用权的社会保障与社会福利特色,在此前提下给予农民更充分、更完整的作为用益物权的宅基地上使用权[6], 也有学者提出在宅基地使用权的设定、取得和利用三个不同环节上给予身份性和物权性以不同的取舍,建立分别适用不同阶段的法律规则[4],还有不少学者则完全抛开宅基地使用权的身份性,主张全面引入市场机制[7-8]。 总体来看,目前学界关于宅基地制度改革方向的分歧很大,一个很重要的原因就是对宅基地使用权的身份性和物权性二者关系的认知存在很大的差异。因此,本文深入分析宅基地制度的身份化和物权化二者之间的关系, 在此基础上讨论宅基地制度改革的取向及展开路径,为土地管理制度改革提供参考。
1宅基地制度的特征及内核
1.1宅基地制度的“两化复合”特征
脱胎于计划经济时期的宅基地制度,经过三十多年改革开放,逐步发展、稳定和成型。现行宅基地制度的基本框架主要体现在中国《土地管理法》、《物权法》以及相关行政法规和部门规章上。《土地管理法》第62条规定了宅基地的“一户一宅”制度,即:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、 直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。2007年施行的《物权法》第13章专章对宅基地使用权进行规范,这便在民法层次上明确了宅基地使用权的物权性质。作为一项具有中国时代特色的土地用益物权,宅基地使用权是中国农村三十多年改革开放形成的重要制度成果之一。
在现行法下,农村宅基地使用权制度呈现出身份化和物权化“两化复合”的结构特征:一是宅基地使用权的身份化。宅基地使用权的身份化是通过“一户一宅”的制度安排表达和实现的。在司法实践中,宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的、无偿取得的、无期限的权利,与享有者特定的身份相联系,非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。这一权利除可在集体成员内部有条件流转外,城镇居民不得到农村购买宅基地或农民住宅,单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。这样,宅基地使用权的身份化在实践中便具体表达为宅基地使用权的“无偿、无期限和限制流动”。二是宅基地使用权的物权化。随着中国市场化改革的深入发展,在宅基地使用权作为身份性权利的基础上,《物权法》又赋予宅基地使用权以用益物权属性,使之成为农民的一项重要财产性权利。
当前,宅基地使用权的身份性和物权性彼此交织、渗透并复合为一体:宅基地使用权的身份性是其物权性的前提和基础,而物权性则是这一身份性权利的实现形式。在社会化和市场化大潮中,若没有宅基地使用权的物权性,其作为身份性权利的价值亦将大打折扣。在新型城市化和城乡一体化发展的新形势下,推动宅基地制度改革,必须对中国现行宅基地制度的这个“两化复合”事实关系有一个客观、清晰的认知。
1.2宅基地制度的内核
深入分析当前中国农村宅基地使用权“两化复合”的结构特征,其身份化和物权化并不在同一层次上,而是主次有别。按现行法律法规,在这个复合结构中,宅基地使用权的身份化是主,是内核;宅基地使用权的物权化是次,是外皮。这个制度安排与农村集体土地所有权的内在逻辑是自洽的。因为,宅基地使用权生长于集体土地所有权制度之上,集体土地所有权的身份性、地缘性特征必然传递给宅基地使用权,并构成宅基地使用权的内在规定性。
居住权是基本生存权。从宅基地制度的内核看,与其说宅基地制度是一项财产权制度、物权制度,倒不如说它是一项社会政策、居住保障制度[3]。作为一个13亿人口大国,当代中国快速城市化没有形成“贫民窟”,2亿农民工往返于城乡,整个社会转型依然总体平稳、有序。一个很重要的原因是,以身份化为内核、以“一户一宅” 为表达形式的宅基地制度,对这个13亿人口大国的最大群体、最弱势群体即农民的居住正义发挥了保障功能, 保障了8亿农民居者有其屋,成为中国社会转型发展的“稳定器”。
2宅基地制度改革的基本取向
2.1宅基地使用权身份化对物权化的“绑架”
一旦宅基地使用权彻底物权化,宅基地使用权的身份性就将荡然无存。从制度结构自洽的角度看,宅基地制度为维护其内核的稳定性,必须约束其物权化的广度和深度。因此,在现行宅基地制度“两化复合”的实践逻辑中,宅基地使用权的身份化必然要“绑架”物权化,限缩物权化的成长空间,制约物权化的展开和强化,宅基地使用权也因此无法成为真正的用益物权。宅基地使用权的身份性和物权性二者之间存在着“此进彼退、此消彼长”的关系。虽然宅基地制度正在最大程度地实现着中国农民这个最大群体、最弱势群体的居住正义,但由此造成的对宅基地使用权物权化的约束和限制,无法适应这个时代社会化、市场化和城乡一体化的发展要求。
宅基地使用权的物权化在其身份化的“绑架”之下,基于房地一体的实践法则,宅基地使用权身份化导致竖立其上的农村房屋所有权无法抵押、担保、转让,这与城镇居民住宅的彻底物权化形成鲜明对比,构成城乡一体化发展的重要制约因素,成为实现城乡公民权利平等的重要障碍。宅基地使用权“无偿、无期限和限制流动”, 导致农民住房的财产价值无法彰显、增值和实现,制约着农民的自由发展,压制着农民群体的公民权利,这个代价无疑是巨大的。
宅基地使用权身份化对物权化的“绑架”,不仅体现在对宅基地使用权物权化成长空间的限制上,而且即便在已经释出的空间里,宅基地使用权物权化的成长也受到“一户一宅”的巨大限制。在流动性、开放性和社会化不断加强的时代里,以“一户一宅”方式维持宅基地使用权身份化这个内核的稳定性,是一个巨大的实践难题。 “一户一宅”之“户”的概念,受到婚嫁丧娶、升学参军、户籍迁移、外出务工等不同复杂情形的冲击。宅基地管理中的“户”,只能以公安机关登记的户籍资料为基础,但又必须超越公安机关的“户”的概念,且须经村民自治确定“一户一宅”之“户”的认定标准,方能抑制通过分户来额外谋取宅基地的机会主义行为。对“户”的界定, 各地实践中的做法必然差异巨大,纠纷和冲突也就在所难免。另外,随着新农村建设和农村城市化的发展,尤其在城乡结合部,对何为“一宅”的认定标准也莫衷一是。再加上通过继承等合法方式出现的“一户多宅”等现象,也进一步造成“一户一宅”政策落实的复杂性、差异化。随着农村城市化进程的加快,在“一户一宅”框架内, 宅基地使用权作为用益物权,其权利主体及权利边界的界定所遭遇的挑战和难题将越来越多。
2.2宅基地制度改革的要旨
在全面深化改革的新的历史起点上,宅基地制度改革还是要适时向前推进。现行宅基地制度的突出问题既然根源于宅基地使用权的身份化无法适应新的发展要求,那么,宅基地制度改革就必须沿着去身份化这个基本取向前进,通过在宅基地使用权的取得、行使和转让等诸环节上去身份化,打破宅基地制度的身份化和物权化“两化复合”结构,促进宅基地使用权彻底物权化。
目前,学界、政府部门以及舆论在宅基地制度改革上,大多离开宅基地的去身份化而聚焦于宅基地市场化流转上[7]。一些地方尝试开展的宅基地使用权抵押试点,也多撇开宅基地去身份化这个前提。事实上,宅基地使用权去身份化是包括抵押在内的宅基地使用权市场化流转的前提,而市场化流转则只是去身份化改革的自然结果。正视和抓住去身份化这个要旨,就抓住了宅基地制度改革的关键所在,改革就会逐步取得实质性进展;反之,若不去触动宅基地使用权的身份化,而聚焦塑造所谓宅基地使用权市场化流转制度,则可能不得要领,其结果必将无疾而终。宅基地使用权去身份化是宅基地制度改革之“纲”,而市场化流转则是宅基地制度改革之“目”,纲举则目张。
财产权制度是社会可持续发展的基石,宅基地使用权去身份化符合当代中国财产权体系发展的大趋势。 在公有土地之上赋予公民个人以用益物权,是当代中国财产权制度尤其是不动产物权发展的基本脉络。宅基地使用权只有去身份化,才能为其物权化“松绑”,才能释出物权化的成长空间。改革完善现行宅基地制度的细节设计及时序安排,都要围绕去身份化这个要旨进行。若在宅基地去身份化上停步不前,或者模糊、回避去身份化这个焦点,甚至背离去身份化这个要旨,那么宅基地制度改革就不可能有真正的进展,更不可能解决当前已经凸显出的问题。
3宅基地制度改革的困局及效应
只要沿着去身份化这个方向推进宅基地制度改革,最终将打破宅基地使用权身份化和物权化“两化复合” 结构,瓦解现行宅基地制度的内核,城乡分割的二元住房制度可能由此走入历史,但这个过程将受到现实中“两难困局”的约束。
3.1宅基地使用权去身份化的两难困局
在经济学逻辑中,只要赋予宅基地以清晰、完整的产权,再配上自由运转的市场机制,社会福利函数的最大化目标就指日可待[8];在纯法学逻辑框架内,同样是公民,为什么城镇居民的房地产可以自由流转,而农民的房屋却被冠上“小产权房”而限制流通,这属于不言自明的显失公平正义,应予以校正[9]。但事实上,推进宅基地去身份化改革,不是一个单纯的社会福利函数的最大化问题,也不是一个单纯的法学公式,而是一个浩大的政治、社会的改造工程。
宅基地去身份化改革面临着一个两难选择问题:一方面,若不适时推进宅基地去身份化改革,宅基地使用权物权化就无法获得成长空间,宅基地和农民住房市场化流转就无从谈起,城乡居民在财产权制度上的不平等地位就无法根本改变,农民的自由发展和城乡一体化目标将遥遥无期;另一方面,若全面彻底推进宅基地去身份化改革,它势必打破针对中国最大群体、最弱势群体农民的一项社会保障制度,宅基地和农民住房可能入市流转,农民的居住正义可能由此遭遇重大冲击[10],进而可能影响中国转型发展稳定大局。
3.2宅基地使用权去身份化的冲击效应
当代中国转型发展正处于突破中等收入国家陷阱的“闯关”阶段,保持政治、经济和社会大局稳定是全面深化改革的出发点。必须全面评估打破现行宅基地制度的正反两方面影响,对当前中国转型发展是否已经具备承受宅基地去身份化冲击的条件,作出科学判断。过去十几年,把市场机制引入城镇住宅制度改革,城镇房地产业成长为国民经济支柱产业,但城镇居民的住房保障制度尚未真正建立起来。不仅如此,由于城镇房地产业过度市场化,城镇高地价、高房价已经成为当代中国要解决的头号民生问题。城镇住房制度改革殷鉴不远,在多大程度上、多大范围内、什么时点上推进宅基地去身份化改革必须慎之又慎。
宅基地制度不是一项孤立的制度安排,它和土地承包经营权、集体建设用地使用权是中国农村三十多年改革开放形成的重要制度成果,它们相互关联,共同建构于农村集体土地所有权制度之上。在这三项制度中,相对于土地承包经营权和集体建设用地使用权,宅基地使用权的身份属性最为突出和强烈。近年来,随着土地承包经营权市场化流转和农业规模经营的发展,以及集体经营性建设用地入市流转试点的展开,土地承包经营权和集体建设用地使用权的身份属性正趋于消失。如果再彻底推行宅基地去身份化,其效应与土地承包经营权市场化流转、集体经营性建设用地入市效应进一步叠加、放大,那么,以集体土地所有权的身份性、地缘性和封闭性为纽带的农村基层社会结构将被打破,将从根本上触动中国农村基层社会的治理结构。由此观之,宅基地去身份化改革的效应可与农村改革之初的包产到户对人民公社体制的突破相提并论。
对城乡居民住房制度一体化的设计或追求,必须汲取过去十几年中国城镇住房制度改革和城镇房地产业过度市场化的经验教训。住宅制度是社会领域的基本制度之一,农村宅基地制度是当前中国农村社会政策中的一项基本制度。经济领域的改革和社会领域的改革是不同的,政府在社会领域应当扮演主角,而市场机制在其中仅应起辅助的作用。任何社会事业的改革,都不能简单地以市场化待之,以产业化了之。宅基地去身份化改革在破坏现行宅基地制度的住房保障功能的同时,必须同步建立新的农村住房保障制度,以避免宅基地制度改革在农村复制一个城镇房地产业2.0版,避免给少数人带来巨大财富,切实避免造成新的社会不公。
既然宅基地去身份化改革主要的还是社会事业的改革,是政治的、社会的改造工程,那么,宅基地去身份化改革的发动和改革路径的选择则远远超出了纯经济学或纯法学的逻辑能力范围。宅基地去身份化改革是在社会高度关注的情势下进行的,需要中央审时度势凝聚社会共识。
4基本判断及建议
4.1基本判断
当今中国人均GDP已经达到7500美元,进入中等收入国家行列,人口城市化率已经接近54%,城乡一体化发展进入新阶段。经过三十多年改革、开放和发展,中国已经积累了雄厚的物质基础,积累了大国改革和制度创新的丰富经验。中国目前有能力、有条件通过宅基地去身份化改革,逐步释出宅基地使用权物权化的成长空间,逐步赋予宅基地使用权以清晰、完整的用益物权属性,推动宅基地和农民住房突破身份限制的市场化流转,且将为中国城乡一体化发展注入新的动力。
宅基地去身份化改革势必打破针对中国农民这个最大群体、最弱势群体的一项社会保障制度,将从根本上触动中国农村基层社会的治理结构,因此,宅基地使用权去身份化的发动以及对改革路径的判断和抉择,必须审慎,必须分阶段、按区域、有步骤地进行。
4.2改革路径建议
宅基地去身份化改革必须循序渐进,必须将去身份化改革的社会冲击和负面影响控制在可以承受的范围内。地方试点要胆子更大一点、步子更快一点。国家层面的改革要有定力,不要躁动;要系统设计,又要有在泥泞中前行的准备。在改革目标设计上,要坚持去身份化这个基本取向,要明确城乡居民住房制度一体化这个远景追求。同时,要对宅基地制度改革分步走的阶段性改革路径及方案进行系统设计。
宅基地去身份化改革必须选择一个合适的突破口。一般来说,改革突破口的选择须具备两个条件:一是突破口改革的代价小、风险小,容易取得成功;二是突破口改革的成效大,具有连锁影响,对推进后续改革具有示范和引致效应。按照这一标准,可以选择继承环节去身份化作为宅基地使用权去身份化改革的突破口[11]。 不管继承人的身份为何,均可通过继承取得宅基地使用权,在这一点上社会共识程度高,加之由于仅局限于继承环节去身份化,社会阵痛小,改革成本和风险低,改革的前景比较明朗、确定。通过宅基地继承环节的去身份化,可以观察宅基地去身份化的正负效应,积累进一步全面推进宅基地去身份化的经验。
选择宅基地继承环节作为突破口,推动宅基地使用权去身份化改革,就是要承认宅基地使用权属于可以继承的财产权利,不论通过法定继承,还是遗嘱继承,凡继受农村房屋所有权的继承人,不管继承人是否为本集体成员,也不管继承人为农村居民,还是城镇居民,均可按照地随房走的原则,连带取得宅基地使用权。通过继承取得的农村住房及宅基地,允许突破身份限制的自由流转。
在宅基地继承环节去身份化改革取得突破后,可沿着“管住增量—调整存量—双轨管理”的思路,继续按区域、有步骤地推进宅基地使用权诸环节的去身份化。所谓“管住增量”,就是选择合适的时机,冻结凭集体成员身份取得宅基地使用权,遏制农村人口城市化“两头占地”趋势。所谓“调整存量”,就是对存量宅基地按“一户一宅、面积法定”原则进行确权和清理,在此基础上,将存量宅基地及竖立其上的农村住房梳理划分为保障房和商品房两大类,实行双轨管理[12]:保障房发挥社会保障制度的功能,以行政调节为主,其取得、继承及其他形式的交易要受严格管制;而对商品房则引入市场机制,实行宅基地有偿使用,允许宅基地及农民住房突破身份限制的自由流转。“双轨管理”的目标是逐步建立城乡统一的住房制度,即实现农村保障房与城镇保障房接轨, 发展农村商品房与城镇商品房一体化的城乡房地产业。
需要注意的是,本文基于宅基地制度改革的两难困局的分析,提出的宅基地去身份化改革路径建议,将继承环节作为宅基地去身份化改革的“最先一公里”,待累积经验后,再沿着“管住增量—调整存量—双轨管理” 的思路适时深入推动宅基地去身份化。在这个路径设计方案中,尤其是进展到双轨管理阶段,作为商品房部分的宅基地及农民住房的市场化,在西部地区或者远离城镇的偏远农村,其市场化流转制度建设应与发达地区有所区别,要形成地方性的市场化流转政策,以切实避免大量游资进入西部或偏远地区囤积宅基地,切实避免造成新形式的宅基地闲置的局面。
来源：中国土地科学2015年08期