农村集体经营性建设用地直接入市是我国现阶段深化改革的核心内容之一。2015年2月, 十二届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于授权北京市大兴区等33个试点县 (市、区) 行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》, 使农村土地制度改革获得了法律保障。2015年7月, 国土资源部审批通过33个试点地区的改革方案, 推进集体经营性建设用地入市改革试点正式启动。2016年中央一号文件明确要求总结农村集体经营性建设用地入市改革试点经验, 适当提高农民集体和个人分享的增值收益。在试点过程中, 制度设计、部门协调、利益分配等问题成为难点, 而矛盾最为集中、影响最大的仍然就是利益分配问题。集体经营性建设用地入市后, 通过土地征收获取土地增值收益的模式对于地方政府来说已经行不通, 如果将集体经营性建设用地流转收益全部归于农村集体经济组织以及农户个人, 其合理性并不充分。如何实现集体经营性建设用地入市后增值收益在政府、村集体和农民个人之间公平、合理分配, 以达到既保证地方政府推进改革试点的积极性, 又能切实合理提高农村集体和个人收益的目的, 是改革中亟待解决的问题。本文拟通过文献梳理和实践剖析, 探讨集体经营性建设用地入市后的收益分配问题, 以期为现实问题的解决提供参考。
一、集体经营性建设用地收益分配的争论
(一) 参与分配的建设用地范围
学界对集体建设用地入市持赞成态度[1]。学者们普遍认为, 集体经营性建设用地入市的前提条件是:符合规划和用途管制, 且不属于公益性建设用地。但对于是否应该限定在“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”, 没有达成一致。一种观点认为, 应当限定在土地利用规划确定的城镇建设用地范围之外, 因为我国宪法第10条第1款明确规定城市的土地属于国家所有, 所以处于土地利用规划确定的城镇建设用地范围以内的集体建设用地必须先进行土地征收, 变为国有后才可以进入土地市场。这种做法可以维护城市土地纯国有的格局[2]。但是, 从构建城乡统一建设用地市场、保护农民土地权益、实现集体土地所有权的角度出发, 这一限定确实不妥。因此, 也有学者提出不应当做此限定。笔者对此观点持赞同态度, 原因在于:其一, 建设用地的价格主要由一个地区的经济条件和该地块所处区位决定, 因而表现出较大的价格差异。位于土地利用规划确定的城镇建设用地范围内的集体经营性建设用地由于区位条件好, 成为农村集体建设用地中“含金量”较高的部分, 也是最能得益于集体经营性建设用地入市改革举措、体现土地价值的部分。如果将这部分土地限定为必须转变为国有土地才能使用, 则明显与改革的初衷背道而驰。其二, 如果有此限定, 无异于漠视农村集体土地所有权, 默许地方政府侵害农民土地权益的行为。通过土地征收的方式将集体土地转变为国有土地, 土地收益绝大部分被地方政府攫取, 农民所获得的征地补偿无法与集体经营性建设用地直接进入市场流转而获得的土地收益相比。这将再次激起地方政府大量获取土地财政的欲望, 造成新一轮的征地热潮。《土地管理法》规定, 政府行使征地权的前提是“国家为了公共利益的需要”, 为保证土地利用规划区内均为国有土地而行使征地权并不符合征地的基本前提条件。其三, 若有此规定, 土地利用规划怎样确定城镇建设用地范围必将成为不同利益群体争相干预的对象, 使得划分难度加大, 最终导致土地利用规划确定的城镇建设用地范围成为各方利益平衡的结果, 其科学性与合理性将大打折扣。宪法中关于城市土地权属的条款亦可以根据社会经济发展的实际情况进行调整, 土地的公有制属性在根本上不会发生改变。因此, 对此范围无须限定。
尽管如此, 在各地开展多年的集体建设用地流转试点实践中, 将范围限定于“土地利用规划确定的城镇建设用地范围之外”的地方并不少见。这实际上是对农村土地所有权的侵犯和对农民土地收益的掠夺。应当在试点过程中逐步取消, 统一划定集体经营性建设用地的入市范围。
(二) 分配的理论依据
学界对土地增值收益归属有三种认识:涨价归公论、涨价归私论和公私兼顾论。三种增值收益的归属指出了完全不同的方向, 揭示出土地制度改革的复杂性和内在悖论性[3]。涨价归公论者普遍认为土地增值是社会发展的结果, 个人不能对此做出贡献, 具有代表性的学者包括John Stuart Mill和Henry George。我国以周天勇、蔡继明、刘正山为代表的学者主张涨价归私论, 即土地自然增值归原土地所有者所有。公私兼顾论者则主张在充分补偿失地者之后将其剩余部分收归中央政府所有, 周诚教授为其首创人和主要代表。多数学者认同公私兼顾论, 认为其更具有可操作性。但也有学者对此提出质疑, 认为公私兼顾论实质上与涨价归公论并无本质差别[4]。
在西方土地发展权研究的影响下, 越来越多的学者开始关注土地发展权, 并以此为理论依据探讨农地非农化过程中的土地收益分配问题。(1)政府垄断土地一级市场, 借用征地权力获得集体土地, 并获取土地收益, 其实质就是剥夺了农村集体土地发展权[5]。而集体建设用地入市改革试点与国外土地发展权转移在要素对比中具有高度的一致性。这说明从发展权配置和发展权转让的角度对农村集体建设用地进行发展权配置不仅是必要的, 而且是可行的[6]。因此, 为保护农民土地权益, 防止地方政府强行掠夺农民的土地发展权, 需要从法律法规上严格界定只有公益性建设用地对应的发展权才归地方政府拥有, 可以通过征收方式执行, 而经营性建设用地对应的发展权则归农民所有, 必须通过集体建设用地流转方式执行[7]。此外, 还有学者主张构建农村集体土地的各种权能相互独立的制度, 各个利益主体依照土地的产权权能参与土地由于交易产生的增值收益的分配, 即“按权能分配”[8]。
总之, 在进行集体经营性建设用地收益分配中, 必须充分尊重集体土地的所有权拥有者, 保护并体现所有权在分配中的基本权利。
(三) 参与分配的主体
进行土地收益分配, 首先要明确分配主体。对于集体经营性建设用地分配主体, 学者们存在较多分歧, 争论的焦点在于地方政府是否可以参与收益分配。持否定观点的学者认为, 集体建设用地使用权增值收益的分配主体应以土地权利人为主, 即土地所有者、土地使用者和国家, 地方政府在法理上没有理由参加土地增值收益分配[9]。还有学者提出, 政府不宜直接参与集体经营性建设用地使用权初次流转的收益分配, 不仅因为初次分配主要基于产权原则, 作为集体建设用地流转的主导者, 如果还直接参与收益分配, 势必会造成土地市场秩序的混乱[10]。
事实上, 集体经营性建设用地使用权转让得以发生的一个重要原因在于地方政府对于基础设施的投入改变了该地区的开发利用条件, 使得土地使用者愿意支付租金。也就是说, 政府在公共基础设施等方面的投入是引起土地增值的重要原因之一。如果政府不参与集体土地收益分配, 只强调集体土地权利而不使集体承担责任, 显然也是不公平的[11]。虽然从法理上讲, 地方政府并非权利主体, 无权分享集体经营性建设用地收益, 但地方政府实际上是区域经济建设和发展的主体, 基础设施建设的投入并未因土地所有权性质的不同 (集体土地与国有土地) 而将其置于规划管理之外, 事实上, 每年政府都投入专项资金加强农村的基础设施建设。因此, 集体建设用地的增值实际上是政府基础设施建设产生的外部正效应。如果在集体经营性建设用地收益分配时忽视地方政府在土地增值过程中的作用, 必然会伤害地方政府的热情与积极性, 从长远来看, 只能产生对双方都不利的影响。因此, 就集体经营性建设用地增值收益分配来看, 其主体应当包括地方政府。至于地方政府参与分配的形式, 可以通过收取管理费用或土地增值税等来参与分配过程。(1)
二、集体经营性建设用地增值收益分配的实践
集体经营性建设用地流转收益在农民集体与农民之间如何分配是学界关注的焦点之一, 而且研究主要是从集体内部收益分配比例、农民集体成员财产权益保障及收益分配机制完善等方面进行论述的[12]。作为集体经济组织的成员, 农民有权决定如何进行集体内部收益分配, 包括集体经营性建设用地收益分配。但是, 由于我国基层民主制度还不完善及集体所有权主体虚位, 使得农民合法权益受到侵害的现象仍然存在。因此, 一方面, 要构建土地收益的外部分配机制;另一方面, 要按照集体成员权理论完善内部分配规则[13]。在进行流转收益分配时, 分配的比例可以按照当地的生活水平进行调整, 而非固定比率, 以免造成收益过高或过低的问题[14]。实践中, 各地集体建设用地增值收益分配办法也不尽相同, 但多数以固定比例的方式, 由地方政府收取土地增值收益调节金, 剩余部分在村集体与农民个人之间进行分配。具体情况如下页表格所示。
目前, 对于集体经营性建设用地增值收益分配的政策研究仍在探索之中。部分学者基于实践提出了不同设想, 包括推行年租制[15], 实行“农民—公司—业主”的土地股份合作制、出租土地以收取租金和土地权益入股的集体土地收益分配模式[16], 运用联盟收益分配机制实现增值收益分配共赢[17], 通过股份合作社将额外增值收益保留在集体[18], 集体经济产权制度改革、土地换社保和土地基金会的收益分配方式等[19]。
通过以上分析可以得出以下四个结论:第一, 集体经营性建设用地入市的改革试点仍处于起步阶段, 各试点地区集体建设用地增值收益及分配比例均由地方政府自行制定, 缺乏统一完整的收益分配体系。这不仅导致各地农村集体建设用地的交易成本不一样, 也成为影响农村集体建设用地流转及市场统一发展的重要问题[20]。第二, 允许集体经营性建设用地入市是承认集体土地所有权、保护农民土地权益的第一步, 但是对于入市后产生的建设用地收益应当如何分配和使用, 还缺乏统一的管理和相应的监督。第三, 集体经营性建设用地入市制度建立后, 需要进一步完善, 以保证有可持续的集体经营性建设用地资源进入土地市场, 达到既提高农村建设用地效率、又持续增加农村和农民收入的目的。第四, 与集体经营性建设用地入市相配套的法规仍然缺乏。集体经营性建设用地入市首先要明确实施主体, 是单个农民还是广义的合作主体, 由谁组织, 谁来代表, 如何代表, 如何建立公开公平的决策体系?所有这些问题的回答都需要建立相应的规范。仅仅出台一个集体经营性建设用地入市暂行规定, 是远远不够的。
表各地集体经营性建设用地收益分配做法
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三、推进集体经营性建设用地收益分配的建议
第一, 加强多规融合, 实现集体经营性建设用地与城镇建设用地的协调使用。由于建设用地开发具有较强的不可逆性, 因此, 建设用地规划应当具有科学性和合理性。土地利用规划一旦制定, 必须严格执行。确立农村整体规划和各项规划目标, 统筹制定农村各项规划编制技术标准, 做好土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划统筹协调与对接[21]。注重城市、集镇和村庄规划的有机协调, 建构城乡一体的建设用地利用格局[22]。
第二, 制定集体经营性建设用地增值收益分配和使用的指导性方案, 切实保护农民权益。集体经营性建设用地收益分配办法大部分试点地区已经公布。从公布的方案来看, 各地的收益分配比例不尽相同。分配方案的差异直接影响各个地区村集体及其成员的收入。因此, 建议中央政府应当对地方政府参与分配的比例给予指导性规定, 各地可以在指导性分配的办法内设定具体分配比例。在分配过程中必须明确“农民应为最大受益者”的原则, 其他投资者 (包括地方各级政府) 则应根据各自在农村基础设施、公共设施、工业等方面的投资情况享受合理的投资收益[23]。而对于村集体内部之间的分配应当充分尊重村民的意愿, 分配方案需由大多数村民同意方可执行。集体经营性建设用地流转收益属于农民集体收益, 应当纳入集体财务进行管理, 在村民的监督下使用和分配。为防止村集体管理者滥用职权、以权谋私, 可以明确规定分配给农民的最低比例;同时, 对集体分配到的收益限定用途, 只能用于集体基础设施、公益事业或者偿还集体因发展本村经济、偿还本村社会服务欠下的债务[24]。
第三, 加紧构建集体经营性建设用地收益分配的长效机制。集体经营性建设用地使用权转让可以在短期内增加村集体和村民的收入, 从长远来看, 这一方式却难以从根本上改变村民的生活状态。村集体所获得的一次性收益若用于村基础设施建设固然是好的, 但是基础设施的维护与再投入将会又一次遇到资金瓶颈。村民所获得的一次性收益应当如何使用, 尽管从本质上说是村民个人的事情, 但在目前我国农村地区社会保障仍然不完善的情况下, 村民今后的养老和医疗问题村集体也不能完全坐视不管。因此, 村民如何使用土地收益也并非与集体毫不相干。基于此, 有必要探索集体经营性建设用地收入分配的长效机制, 即尝试建立“一次性固定收益+长期分红”的收益分配模式。“一次性固定收益”是指转让集体经营性建设用地所获得的总价款, 而“长期分红”就是根据当地经济和社会发展的实际情况, 采用土地入股、年租制或是建设物业收取租金等办法, 将集体经营性建设用地的收益长效化。长期分红模式的优势不仅可以让村集体和村民从集体土地中获取长期的收益, 更重要的是, 可以随着土地市场的变化, 享受到土地价格的增值变化。
第四, 应当建立集体经营性建设用地入市与农村宅基地流转的联动机制, 实现农村集体经营性建设用地的可持续性入市。农村集体经营性建设用地入市对于提高农村建设用地使用效率、增加农民收益具有重要意义, 应当使其成为一项长期的制度。这就需要农村集体建设用地有可持续的土地资源进入市场。要实现这一目标, 必须与宅基地使用制度改革相结合。积极探索农村宅基地有偿流转或有偿回收制度, 建立低效、闲置宅基地转化为集体经营性建设用地的通道, 进而构建有效的农村集体城镇化土地资源配置机制, 最终实现以人为本的新型城镇化战略[25]。
来源：学习与探索2017年02期