加强农村土地资源优化利用, 最大限度释放农村土地“红利”, 是推进中国特色农业现代化和新型城镇化的重大需求。随着我国城镇化、工业化的加速推进, 大量农民进城落户或搬迁集中居住后原有宅基地闲置, 农村土地资源浪费严重。我国作为传统的农业大国, 人地资源矛盾十分尖锐, 全面促进资源集约节约利用的任务十分繁重, 必须采取有效措施, 进一步完善农村宅基地退出与补偿机制, 有效盘活农村闲置宅基地资源, 提高土地利用效率。
一、当前农村宅基地退出改革实践存在的问题与困难
土地资源是农民赖以生存和发展的物质基础, 承载了农村生产、生活和社会保障等诸多功能。农村土地资源的优化利用问题一直是治国理政的难点和热点, 事关经济社会发展、农业安全、社会稳定和生态环境等重大问题。当前, 农村土地面临资源总量约束趋紧、生态承载能力减弱、耕地保护形势严峻、农村宅基地粗放利用等诸多问题。随着城镇化、工业化的加速推进, 农村宅基地的使用暴露出诸多问题:“一户多宅”、“超标占地”、“侵占农地”等违规用地现象凸显, 大量农民进城落户或搬迁集中居住后原有宅基地闲置, 农村土地资源浪费严重。有效解决农村宅基地超标准占用和闲置低效利用问题, 可以全面促进资源节约, 最大限度整合城乡建设用地资源。通过建立有效的激励机制推进农民自愿退出闲置宅基地, 既可以使闲置资源变现、让农民得到实惠, 又能加强农村土地集约利用、提高土地利用效率。
党和国家对农村闲置宅基地的退出与优化利用等问题高度重视。2013年11月12日, 党的第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出, 保障农户宅基地用益物权, 改革完善农村宅基地制度。2014年12月31日, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》, 提出探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。2015年11月2日, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》, 明确农村宅基地制度改革试点的基本思路是在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上, 改革完善农村宅基地制度, 对农民住房财产权做出明确界定, 探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。2016年2月2日, 国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》, 提出完善宅基地使用权流转机制, 改革完善农村宅基地制度, 鼓励试点地区有序建立进城落户农民农村宅基地使用权依法自愿有偿退出机制。2016年9月30日, 国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》, 提出建立进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的维护和自愿有偿退出机制, 如期完成土地承包权、宅基地使用权等确权登记颁证, 探索形成农户对“三权”的自愿有偿退出机制, 支持和引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。
改变农村宅基地闲置低效利用状态是全面促进土地资源集约节约利用的重要命题。各地方政府近年来也积极探寻农村宅基地退出与优化利用的新举措, 采取了宅基地置换补偿、宅基地资本化补偿等改革模式。比如, 上海中心村建设中的宅基地置换补偿改革、江苏与天津等地的以宅基地使用权置换城镇住房改革、浙江义乌等地的“两分两换”宅基地退出改革、浙江乐清等地的农村合法宅基地连同住房在本镇或县域范围内可跨村转让改革、浙江义乌等地的新社区集聚建设置换原有宅基地的改革、安徽省的宅基地退出补偿激励机制改革、重庆的“地票交易”与“宅基地双换”改革、四川南充等地的以农村综合体建设为途径的宅基地退出改革、四川泸县等地的“面积固定、超占有偿、节约有奖”的宅基地利用管理改革, 等等。特别值得一提的是, 成都市作为全国统筹城乡发展综合改革创新实验区, 在完善农村宅基地退出与补偿机制进行了积极探索, 比如龙泉驿区以增减挂钩为平台进行生态移民置换原有宅基地的改革, 金堂县以集体建设用地流转与土地综合整治为依托的宅基地收储改革、温江区以“双放弃”为平台的零星宅基地退出改革、彭州市以“土地银行”为平台的宅基地货币化补偿与收储改革、邛崃市以灾后重建为平台的宅基地退出政策引导改革、青白江区以统筹城乡发展试点为契机的产业发展引导宅基地退出改革, 等等。
上述改革举措在一定程度上盘活了农村闲置宅基地, 提高了宅基地使用效率, 整合了城乡建设用地资源。经课题组对全国有关县区改革试点情况的实地调研, 上述改革举措的政策效益可以归纳为以下五个方面:一是依托城乡建设用地增减挂钩项目, 利用所退出宅基地所置换的建设用地指标, 加强城乡基础设施建设, 改善了城乡生产生活环境。二是利用所退出宅基地以及所置换的建设用地指标, 建设农产品加工园区、特色工业园区、生物医药产业园区、农业科技示范园区等, 推动了当地产业联动发展。三是对所退出宅基地进行整治复垦, 与承包地一并流转给专业化农业经营公司, 将分散的土地集中连片, 进行规模化种植与经营, 建设无公害农产品生产基地, 促进了现代农业发展。四是对边远山区试点乡镇所腾退宅基地整治恢复为山林, 并通过“生态移民”, 既改变了原有分散居住农民生产生活极为不便和频繁发生地质灾害的状况, 又加强了生态环境保护和水土流失防治。五是对腾退宅基地农民的集中居住点加强统一规划, 明确特色定位, 建设了一批宜居宜业宜游的休闲观光农庄、现代田园小镇等特色小镇, 实现了城乡互动可持续发展, 拓宽了农民收入来源。
但就总体而言, 全国有关县区的现行宅基地退出改革试点还主要依靠各级政府以行政手段推动实施, 缺乏科学合理的激励约束机制, 宅基地集约利用相关主体的许多权益还未有效保障, 农民退出闲置宅基地的积极性普遍低下。同时, 虽然全国各有关县区的农村宅基地退出改革试点形式多样、举措各异, 但在本质上还仅局限于两种模式, 政策推广效应有限。一是农民自愿有偿退出农村宅基地使用权, 并不再享有宅基地的相关权益。这种模式的宅基地退出是绝对退出, 农民既放弃宅基地使用权和耕地承包经营权, 也放弃集体经济组织成员身份, 但目前各地补偿政策给予的最低生活保障难以长期解决失地农民的生计问题。二是采用农民集中建房或集中安置的方式进行宅基地的空间位置置换。这种模式的宅基地退出是相对退出, 通常依附于建设用地整理项目和农地整理项目, 但项目立项程序复杂、周期较长、制度成本较高, 同时农民集中居住也产生了大量问题, 在一定程度上对农民的生产经营活动和生活方式造成了消极影响。
同时, 我国丘陵、山区区域广阔, 农村居民点的分布比较零散, 宅基地闲置比例大, 极具优化利用潜力, 但退出工作实施难度较大:一方面, 受地理条件、发展程度等因素影响, 现代产业难以进入丘陵、山区, 农民缺乏退出宅基地的基本动力;另一方面, 缺乏优势产业的支持, 导致地方财政无法投入足够的财力引导农民参与宅基地的有偿退出和优化利用。另外, 新时期影响农民退出闲置宅基地的各种因素更具复杂性和综合性, 具体包括制度因素、区位因素、发展因素、家庭因素、观念因素、收入因素、保障因素等。比如, 前述成都市龙泉驿区的“生态移民”退出模式, 对于已经转移到城镇有稳定的就业和居所的农民, 宅基地已失去其保障功能, 与其让宅基地闲置, 还不如退出获利实现其价值, 但对于大多数未转移农民而言还不具备这些条件, 宅基地退出还要受制于制度因素、区位因素、发展因素、保障因素等诸多因素的影响。另外, 由于宅基地退出的实施平台不规范、实施范围有限、资金压力较大、技术指导缺乏、农民身份转变困难、零散宅基地利用难等问题, 阻碍了农村闲置宅基地的有效退出。
二、理论界关于农村宅基地退出问题研究的现状与不足
理论界关于农村宅基地退出和补偿机制的研究主要集中在农村宅基地使用现状与特点、宅基地退出与补偿模式、评价方法、制度缺陷与改革建议等方面, 对国家有关政策的制订和调整起到了重要参考作用。但存在研究覆盖面较为狭窄、研究方法较为单一、研究应用性不强等问题。
1. 关于农村宅基地使用现状的研究
首先, 在发达地区, 农村劳动力不断涌入城市, 导致宅基地大量闲置、农村宅基地隐性市场普遍存在、城镇化进程中农村人口减少的同时农村建设用地不减反增、全国农村宅基地违规操作活跃以及法律规定与实践情况“两张皮”问题凸显。其次, 在欠发达地区, 农村宅基地的使用呈现为以下特点:一是新增居民住房随交通干线延伸。二是农民不办理转让变更登记导致一户多宅。三是农民大多对退出宅基地则持观望态度。研究表明, 影响农民退出宅基地意愿的因素主要来自四个方面:一是个体因素:年龄、受教育程度、家庭赡养人口、人均收入等。二是资源禀赋因素:人均耕地面积、人均宅基地面积等。三是制度因素:经济补偿期望值、宅基地退出补偿方式、工作机会、生活风险等, “退有所居”是进城落户农民退出宅基地时关注的核心问题。四是区域因素:经济发达地区, 宅基地退出时机比较成熟, 农户退出意愿较高。
2. 关于农村宅基地退出与补偿模式的研究
在当前统筹城乡发展的大背景下, 全国各地探索建立了多元化的宅基地退出和补偿模式。一是宅基地置换补偿模式, 具体包括:上海“中心村”建设模式;浙江“两分两换”模式;天津“宅基地换房”模式;重庆“宅基地双换”模式。二是宅基地资本化补偿模式, 具体包括:①四川“土地银行”模式;②重庆“地票交易”模式;③江苏宅基地“收购储备”模式。三是农民自愿退出宅基地的模式, 具体包括:①农民有稳定非农收入来源与稳定城镇住所后, 为享受更高层次的城镇社会保障转为城镇居民, 自愿放弃农村土地;②农村居民考上大学或参军后落户城市, 集体经济组织收回其土地以及生态退耕等;③以成都为代表的包括“双放弃”模式、土地综合整治模式、地票交易模式、货币化补偿模式及宅基地收储模式的多元化退地补偿模式。
3. 关于农村宅基地退出与补偿的评价方法的研究
科学的评价方法为宅基地退出与补偿提供技术支持。现阶段, 理论界所采用的宅基地面积评价技术主要包括:①基于GIS的空间相连性计算方法;②CA元胞自动机模型 (CellularAutomataModel) ;③ARC-GIS空间分析法;④IDRISI技术监控。用于宅基地补偿标准制定的方法有:①替代/恢复成本法 (replacement/restorationCostMethod, RCM) ;②当量因子法 (CostanzaR, Arge R, GrootR) ;③最大化的土地总经济价值标准 (EricJ.Heikkila) ;④条件价值评估法 (CVM) (DeGroot, RudolfS, MatthewA) ;⑤改进区间Shapley值法。
4. 关于农村宅基地退出与补偿的制度缺陷与改革的研究
目前, 我国农村宅基地退出与补偿的制度缺陷主要表现在:①宅基地继承与一户一宅的冲突;②收回闲置宅基地无法可依;③宅基地取得的无偿性、使用的无限期性以及无留置成本性, 造成农户退出宅基地的动力丧失;④宅基地退出的补偿利益在集体经济组织和宅基地使用人之间存在权属之争;⑤农村宅基地退出的补偿标准不统一。针对以上制度缺陷, 学术界提出以下改革措施:①建立村民宅基地有偿使用制度, 赋予农民多元化的退出选择权, 完善现行的城乡建设用地增减挂钩、土地整治等项目的组织实施方式;②建立农村宅基地登记制度, 明确宅基地审批条件, 审批程序和审批时间;③构建农村宅基地退出的风险防范机制, 确立农民及集体对新增建设用地指标的支配权;④以农村集体组织成员人口为基数进行宅基地补偿分配, 建立土地收储机制、市场供应与使用监管的政策框架体系。
5. 理论界相关研究存在的问题
现有相关研究成果还存在以下不足:一是研究覆盖面较为狭窄, 对农村宅基地退出模式和具体实践的研究较多, 对宅基地退出的补偿设计和运行机理研究较少;对农村宅基地退出的影响因素研究较多, 对宅基地退出过程中如何保证农民权益的研究较少;对农村宅基地的居住保障功能价值补偿的研究较多, 对其生产要素功能价值、财产功能价值补偿的研究较少。二是研究方法较为单一, 大部分停留在定性研究的层面, 总体缺乏实证分析和定量研究方法;对农村宅基地变化和补偿标准的研究多采用空间布局变化监控技术研究和土地自然资源价格度量研究, 还未建立多元化的以宅基地功能价值补偿为前提的宅基地退出价值补偿体系和评估技术标准。三是研究应用性不强, 对农村宅基地退出的研究大多采用政策诠释的思路;对宅基地退出和补偿机制的研究大多属于单一的理论研究, 宅基地的退出与补偿之间缺乏有效衔接机制, 对宅基地退出的科学补偿标准与可持续的资金来源等关键问题研究不够, 导致研究成果的现实针对性不强、科学性不够、推广应用不足。
三、完善农村宅基地退出与补偿机制的建议
改变农村宅基地闲置低效利用状态, 加强农村土地资源优化利用, 是我国推进特色农业现代化和新型城镇化的重大需求。必须加快完善农村宅基地退出与补偿机制, 有效盘活农村闲置宅基地资产, 以全面整合城乡建设用地资源, 最大限度释放农村土地“红利”, 有效突破资源环境“硬约束”、加快形成平衡发展新格局。
1. 完善农村宅基地退出与补偿机制的总体思路
完善农村宅基地退出与补偿机制, 应当以保障农民居住权和财产权不受损为前提, 以推进节约集约用地制度改革为根本, 以盘活农村闲置低效利用宅基地为重点, 以宅基地优化利用与新型城镇化、承包地退出、新农村建设、农村新产业新业态培育和农村新型集体经济发展五个方面的深度结合为着力点, 在总体思路上重点突出“四个坚持”:
(1) 坚持节约集约用地制度。积极探索以“管住总量、严控增量、盘活存量”为思路、以“法定无偿、节约有奖、超占有偿、退出补偿”为原则的宅基地使用管理制度和自愿有偿退出机制, 切实转变宅基地粗放利用方式, 进一步落实节约集约用地共同责任机制, 合力优化农村宅基地管理, 提高农村土地资源配置效率。
(2) 坚持农民主体地位。“农民利益不受损”是新一轮农村土地制度改革的三大底线之一。完善农村宅基地退出与补偿机制必须坚持“自愿有偿、地利共享”这一首要前提, 保障农民对宅基地的权利归属, 强化农村宅基地的居住保障功能价值、生产要素功能价值、财产功能价值在退出过程中得到合理补偿;充分尊重农民主体权利, 保障其知情权、参与权、收益权和监督权, 确保农村宅基地退出全过程中农民自愿、农民参与、农民受益、农民满意。
(3) 坚持因地制宜、分类实施。必须根据各地经济社会发展实际, 科学制定具体实施方案, 防止“生搬硬套”和“一刀切”。国内农村宅基地利用情况存在较大的地域差异, 地形特征差异、发展程度差异、产业模式差异、民族传统差异等诸多因素共同导致了国内宅基地问题等复杂性和综合性。深入推进农村宅基地退出与补偿制度的改革需紧密结合当地经济社会发展的现实需求, 制定差异化的改革措施, 因地制宜、分类实施, 确保制度改革措施准确有效。
(4) 坚持统筹兼顾、循序渐进。应深入分析和总结现阶段农村宅基地制度改革试点的实践经验, 按照宅基地的分布情况和利用特征, 立足于现有条件和财力可能, 区分轻重缓急, 按程序、分步骤审慎稳妥推进。宅基地优化利用必须始终与实现新型城镇化、农业现代化, 构建幸福新农村紧密结合, 通过农村宅基地退出补偿制度的创新, 促进农村闲置宅基地盘活再利用, 实现城乡土地资源的帕累托改进目标。
2. 畅通农村宅基地退出的两大渠道
完善农村宅基地退出与补偿机制, 必须以“权益保障”与“资源集约”为原则, 畅通农村闲置宅基地退出通道, 使其退出有路、退出有序、退出有利, 加强农村土地资源优化利用。
(1) “批量退出”模式。这是以土地项目牵头的规模较大的宅基地退出形式。目前, 国内较为常见的宅基地“批量退出”主要是依托增减挂钩、农村土地整治来实现。畅通宅基地“批量退出”渠道, 应当以土地整治为平台, 以增减挂钩为抓手, 重点完善项目规划管控、拓展项目资金筹集渠道、优化项目收益分配机制, 盘活农村建设用地存量, 增加城乡建设用地流量指标, 破解“保发展与保资源”的难题。
(2) “零散退出”模式。这是农民在获得合理补偿的前提下, 主动申请退出所使用宅基地的退出模式。农民主动申请退出宅基地是“积少成多、化零为整”的关键途径, 是农村落实节约集约用地制度的重点攻坚方向。畅通宅基地“零散退出”渠道, 应当依靠村干部和农民群众的深度参与, 建立有力的组织机构、扎实基础工作、宣传深入人心, 逐步树立节约集约用地意识, 深度挖掘宅基地用地潜力, 重点完善退出资格审查、补偿协商、补偿资金来源、退地储备等方面的具体实施细则, 做到“有法可依、有据可查”。
3. 聚焦宅基地退出补偿的三个关键环节
(1) 科学界定农村宅基地自愿退出的补偿范围。严格按照“节约集约用地”、“房地一体”、“房随地走”的原则确定补偿范围。农村宅基地退出后的补偿应当包括宅基地补偿和房屋拆迁补偿两个部分。一是对于合法使用的退出宅基地, 其补偿内容包括保障功能价值、生产要素功能价值、财产功能价值;对违规、超标用地依法无偿回收整顿;对于长期闲置的宅基地, 弄清闲置宅基地的权属关系, 考虑继承权和重复划拨问题, 采取部分补偿原则。二是对合法使用宅基地上建造的房屋拆除补偿包括:因退出宅基地而造成的搬迁和临时安置的补偿以及因退出宅基地而造成的其他经济损失补偿。
(2) 合理设定农村宅基地自愿退出的补偿标准。农村宅基地退出的补偿标准是影响农民宅基地退出意愿的最重要影响因素, 必须建立和以宅基地功能价值补偿为前提的宅基地退出价值补偿体系和评估技术标准, 确保农民的各项宅基地权益。可以引入多种评估方法测算宅基地价值, 比如采用等价替代方法以城镇居民住房福利补贴标准折算宅基地的居住保障功能价值, 采用收益还原法和产值倍数法分类评估宅基地的潜在市场价值和复垦价值, 采用Back-Scholes定价模型评估宅基地的财产功能价值。同时, 可以鼓励地方政府制定“级差性”的差异化补偿标准, 最大限度发挥补偿的激励作用。
(3) 多元筹措农村宅基地自愿退出的补偿资金。目前, 阻碍农村宅基地自愿退出的重要因素之一是补偿资金来源渠道单一, 数量有限, 无法充分满足农村宅基地退出补偿的需要。在农村市场经济体制仍处于不断完善阶段的背景下, 依靠市场机制发挥资金筹措作用的难度较大, 以政府为主导的资金筹措模式对解决包括宅基地退出补偿问题在内的诸多“三农”问题都更加有效。因此, 需要继续坚持以政府为主导的资金筹措模式。为了保障该项工作的可持续性, 更要重视市场机制在盘活农村宅基地中的重要作用, 大力拓展农村宅基地自愿退出的补偿资金来源, 大力培育农村新产业新业态, 推进农村新型集体经济发展, 强化特色产业发展, 创新经营管理机制, 形成社会资金“投入—效益—回收—再投入”的良性循环机制。在当前补偿资金有限的情况下, 可以积极探索改革宅基地抵押、担保制度, 完善宅基地“入股”、“地票”等试点工作, 允许差异性、过渡性的制度安排, 鼓励社会组织参与盘活宅基地资产项目。
4. 重点解决宅基地退出改革的三大保障
(1) 以宅基地确权为抓手, 确保宅基地产权清晰、主体权责明确。优化农村土地确权登记制度, 通过土地确权增强农村居民的土地产权意识, 为违规、超标用地的处置提供依据, 为农村宅基地的合法流转创造条件;同时, 通过土地确权, 对“户”和“宅”进行明确界定, 严格按照“一户一宅”的原则, 坚决杜绝宅基地闲置浪费, 对违规超标占用的宅基地, 对其上建筑物进行合理补偿后重新确权给集体。
(2) 以优化治理机制为依托, 构建盘活宅基地资产的协同工作体系。构建政府引导、市场配置与村民自治相结合的协同治理机制是盘活农村宅基地资产的重要保障。政府做好政策宣传、项目审核、纠纷调处等服务工作, 提高干部群众遵守土地法律和珍惜土地的意识, 增强依法管地用地、节约集约用地的自觉性;农村市场主体负责将宅基地资产与金融资本、社会资金进行有效对接;农民集体和农户负责决策是否参与、如何筹资、收益分配、权属调整等重大事项。在充分尊重农民意愿的基础上, 引导农民向中心村和小城镇集中居住, 鼓励土地资源规模化可持续利用, 促进农村经济社会发展和生态环境建设取得成效。坚持“盘活存量”与“严控增量”并举的原则, 强化农民建房用地监管, 严格落实农村宅基地审批的申请条件公开、建房名单公开、审批程序公开、审批结果公开的“四公开”制度和农民建房的批前选址到场、批后放样定位到场、开工砌基到场、竣工验收到场的“四到场”制度, 优化农村宅基地治理机制。
(3) 以创新农村土地制度为保障, 为闲置宅基地优化利用创造平台。以土地规划制度为指导, 在编制、修订和完善村庄建设规划的基础上, 全面实施乡镇土地利用总体规划、城市和集镇建设规划、村庄建设规划, 确保新农村建设用地的科学合理性;以土地开发整理制度为依托, 大力开展农村宅基地的集约利用工作;以土地增减挂钩制度为抓手, 优化合理利用退出的宅基地;建立宅基地使用登记台账和动态数据库, 对宅基地审批、登记、变更等实行全程服务、动态监管。
作者：庄开明 黄敏四川师范大学经济与管理学院
来源：农村经济2017年07期