摘 要：现阶段, 农村“三块地”改革存在缺乏整体统筹、征地改革动力不强、集体经营性建设用地改革范畴有限、增值收益分配缺乏科学依据、宅基地改革认知矛盾凸显等诸多问题。深化农村“三块地”改革, 应明确“为谁改革”“为何改革”“如何改革”等基本要义, 明确其目标是兼顾“公平与效率”, 本质是调整“权利与利益”, 前提是匹配“供给与需求”, 路径是融合“管治与市场”。深化农村“三块地”改革, 应充分坚持“一个根本、一个核心”, 兼顾“二元关系、二维目标”, 探索“三权分置、三地范畴”, 统筹“四条底线、四地改革”。
当前, 中国特色社会主义进入了新时代, 社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平新时代中国特色社会主义思想中的“八个明确”“十四个坚持”, 深入阐释了新时代改革发展的新问题、新目标和新要求, 深刻表明了当前全面深化改革已然进入新阶段, 将进一步触及深层次利益格局的调整和制度体系的变革。党的十九大报告提出要“深化农村土地制度改革”, 意味着要进一步明晰农村土地产权定位、保障收益分配公平合理、显化农民土地财产权利、提升农村土地利用质量, 以满足乡村振兴战略的发展需要, 为解决我国社会主要矛盾提供支撑。然而, 农村土地制度作为改革“四梁八柱”中的基础和关键所在, 涉及对象千丝万缕、牵涉利益错综复杂, 改革方向莫衷一是[1-2], 面临着较大的改革风险和挑战。
《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》在中央全面深化改革领导小组第七次会议上得到审议, 并于2015年1月由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发。2015年2月27日, 十二届全国人大常委会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县 (市、区) 行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定 (草案) 》的议案, 允许北京市大兴区、天津市蓟县等33个试点县级行政区域暂时调整实施土地管理法等关于集体建设用地使用权不得出让等规定, 允许农村集体经营性建设用地入市, 同时提高被征地农民分享土地增值收益的比例, 对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制。这标志着我国农村土地制度改革正式进入了试点阶段, 拉开了农村土地权利从限权到有序赋权, 土地资产从沉睡到稳步盘活, 土地政策从限制到逐步放开的改革大幕。2017年11月4日, 十二届全国人大常委会第三十次会议通过决定, 北京市大兴区等33个农村土地制度改革试点单位, 农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点 (以下简称“三块地”改革试点) 期限延长一年至2018年12月31日 (1) , 意味着尽管3年来试点工作已然取得一定成效, 但“三块地”改革的整体性、系统性和协同性仍然不足, 综合效益显化尚需时日[3], 亟待进行更加务实和深入的探索研究[4]。因此, 这里剖析当前深化“三块地”改革存在的问题, 深入分析统筹推进“三块地”改革的基本要义, 探讨深化“三块地”改革的本质与方向, 并提出相应建议, 以期为促进“三块地”改革深化提供参考。
一、相关文献综述
多年来, 农村土地制度中的诸多问题受到学者们的广泛关注, 普遍认为当前农村土地产权主体不尽清晰、农村土地权能不尽完整、农村土地市场机制相对缺位[5], 土地资源配置和利用效率相对偏低, 资源紧缺、闲置浪费和粗放无序等问题并存[6]。由于不同类型农村土地 (承包地、宅基地、集体经营性建设用地) 按不同准入规则进入市场[7], 宅基地与集体经营性建设用地的流转受到较大限制, 其资产和资本属性尤为不足, 而作为当前集体土地主要入市途径的征地制度, 在满足国家经济社会发展需要、促进经济增长的同时, 也存在征地范围模糊、征地程序不规范、征地补偿标准不合理等缺陷, 导致农民土地权益流失较为严重[8]。由此可见, 当前农村土地制度已然不能满足时代诉求, 深化农村土地制度改革任重道远[9]。
近年来, 农村土地制度改革的呼声强烈[10], 众多学者对征地制度改革、集体建设用地流转、宅基地流转、农地“三权分置”、城乡统一建设用地市场等诸多方面展开了研究, 但多集中在某“一块地”的单独改革突破探索。在征地制度改革方面, 往往认为其改革关键在于明确界定公共利益、提高补偿标准、完善补偿机制、提升征地程序的公开性和民主性、建立健全司法救济制度, 在规范政府公权力的同时充分保护农民的合理权利[11-13]。在集体建设用地流转方面, 允许农村集体建设用地直接进入市场已然形成一定程度上的共识, 认为其不仅可以赋予并显化农民的土地财产权益, 而且有助于抚平城市土地和农村土地之间“同地不同权”的鸿沟, 促进城乡资源要素的双向流动、互补, 推动城乡一体化发展[14-15]。然而, 允许集体建设用地直接流转也潜藏着加速农地非农化、提升城镇化成本、利益分配不均等风险[16], 因而急需明确农村集体建设用地流转的政策边界, 构建合理的集体建设用地收益分配机制, 完善产权、规划、市场、法律等配套保障机制[17-18]。尽管关于农村宅基地流转的必要性问题, 学术界仍然存在分歧, 但对于农村宅基地流转政策的评判标准已然达成一定程度上的共识, 普遍认为不应局限于单纯的效率层次, 还应关注宅基地所承载的文化价值和社会保障功能。尽管诸多研究往往只关注农村土地制度改革中的某“一块地”改革, 但是其共性的认知是农村土地制度改革应当审慎稳步推进, 其步伐应该与经济成长阶段、产业升级、城市提供稳定就业机会程度等相适应, 不可操之过急。
除“一块地”改革的单独研究外, 学者们也关注了“两块地”“三块地”的联动改革。其中, 征地制度改革与农村集体建设用地流转具有显著的联动关系, 征地制度范围直接决定着农村集体建设用地流转的政策边界, 而集体非农建设用地流转制度试点可以为农民提供制度选择的机会, 倒逼政府主动规范完善征地制度, 同时集体建设用地市场所形成的产权价格也可以为完善征地补偿标准提供参照。因此, 缩小征地范围与扩大集体建设用地入市并举, 被认为是平稳改革现行国家征地体制、推进城乡土地统筹配置的可行选择, 也是告别以地谋发展的关键举措。此外, 自“三块地”改革试点以来, “三块地”改革之间的联动影响、利益关系和协同路径也引起了学术界关注, 部分学者从改革问题、改革意义、改革突破口、市场化路径、改革影响研究等方面展开了探讨 (孔祥智, 2015;吕萍、于淼, 2017) 。然而整体而言, 当前“三块地”改革的研究文献数量相对较少, 研究重点也多聚焦于改革意义、试点进展和某“一块地”改革突破, 少有从“三块地”统筹视角整体展开问题分析, 缺乏对农村“三块地”深化改革的根本性质、核心目标、必要前提和关键路径等基本要义的深入剖析, 更缺乏对“三块地”改革的总体设计。
二、深化农村“三块地”改革的问题聚焦
当前, 农村“三块地”改革试点已然步入收官之年, 各试点的改革为提炼改革经验、总结改革成效提供了丰富的素材, 但是也应当清醒地认识到, 在农村“三块地”改革探索中依然还存在诸多问题亟待解决, 急需聚焦问题、重点突破。
(一) “三块地”改革缺乏整体统筹、城乡统筹、政府与市场统筹
第一, “三块地”的改革相对缺乏整体统筹。实际上, “三块地”改革的实质是“一块地”改革, 即农村集体建设用地改革的“一体多面”:集体经营性建设用地与宅基地的流转势必要求压缩征地范围, 集体经营性建设用地与宅基地流转的利益分配机制也会触动征地补偿标准, 因而急需整体统筹、协调推进。然而, 目前地方实践中“三块地”改革多各自为政、分别推进, 彼此的互动机理、统筹路径和联动政策缺乏精准界定。
第二, “三块地”的改革仍然缺乏城乡统筹。尽管其目标在于打破政府城市建设用地一级市场的垄断, 但当前城乡统一建设用地市场的构建仍然缺乏系统规划与管理, 城市和农村建设用地供给需求依然处于二元分割状态, 城乡之间的土地增值收益分配模式也不尽完善。
第三, “三块地”的改革缺乏政府与市场统筹。“三块地”改革需要同时发挥政府的规范、引导、保障功能与市场的供需平衡、价值显化功能, 在协同合作下实现“三块地”改革的科学高效推进, 然而在政府长期垄断城乡建设用地一级市场的情况下, 短期内还难以转变政府土地管理导向、征地倾向和供给模式, 实现政府和市场的科学统筹协同仍然任重道远。
(二) 征地改革价值取向缺乏共识, 政府改革动力不强
在“三块地”改革中, 土地增值利益分配的认知分歧尤为突出。在征地过程中增值收益分配已然出现两极分化现象:一方面, 部分区域农民征地拆迁补偿过低;另一方面, 部分区域城郊农民获得高额土地增值收益。理论界关于涨价归公、涨价归私、公私兼顾等土地增值收益分配导向多有分歧 (王小映、贺明玉、高永, 2006;周诚, 1994) , 补偿方式是原用途补偿、转用用途补偿抑或区片综合地价补偿也争执不下, 改革价值取向远未达成共识。此外, 征地中的公共利益概念相对抽象、边界界定模糊, 征地范围更是直接影响地方政府积累建设资金、助推经济发展的能力, 在经济下行压力变大、地方债务激增的背景下, 征地公共利益范围的科学界定容易受到掣肘和牵制。征地改革中还存在的一个问题是征地改革动力不强。政府不仅是推进征地制度改革的主体, 而且往往是征地制度的得利益者 (钱忠好, 2004) 。推进征地制度改革既可能减少土地财政收益, 削弱政府配置土地、助推经济的能力, 还可能引发相关社会风险, 因而政府作为实施主体往往缺乏促进自身变革的动力, 导致征地制度改革进展缓慢。
(三) 集体经营性建设用地改革囿于“存量”, 增值收益分配缺乏科学依据
在本次试点中, 集体经营性建设用地改革仅局限于存量范畴。换言之, 仅有现存的“集体经营性建设用地” (存量) 才有入市的机会, 而依据规划和用途管制可以转变为经营性建设用地的其他集体土地 (增量) 是否可以流转仍存有争议。如果集体经营性建设用地改革的认定, 是以入市之前的现有用途而非规划的未来用途为依据, 那么只有约1/10的农村建设用地符合改革的范畴, 改革的范围和意义都将受到限制。另外, 集体经营性建设用地流转中的增值收益分配缺乏科学依据。2016年财政部、原国土资源部颁布的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》规定, 在农村集体经营性建设用地入市及再转让环节, 政府分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%~50%征收土地增值收益调节金, 然而这种比例标准缺乏坚实的理论支撑, 对于“调节金”性质的“租、税、费”界定仍然模糊, 且在各试点实践中屡次被突破 (王文、洪亚敏、彭文英, 2009) 。此外, 集体经营性用地流转政策与法律相互冲突、不相协调。虽然党的十八届三中全会提出, “符合规划和用途管制前提下的农村集体经营性建设用地具有出让、租赁、入股的权利”, 但现行《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地”, 第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”, 尽管在试点地区将暂时调整有关法律法规, 但是更深层次改革的法制障碍仍然存在, 使得部分地方试点趋于谨慎、改革力度偏小。
(四) 宅基地制度改革认知矛盾凸显, 农民意愿与市场需求区域差异显著
在宅基地制度改革中, “稳定保障”和“资产盘活”两类认知矛盾突出。“稳定保障”观认为, 宅基地是农民抵御风险的“命根子”, 核心是居住和福利保障功能, 涉及农村人心安定和社会稳定, 改革风险较大 (叶艳妹、彭群、吴旭生, 2002) ;“资产盘活”观则认为, 乡村振兴的迫切需要、农村各类产业的快速发展和农民的致富诉求, 客观上需要盘活宅基地这一量大面广的“沉睡”资产 (董祚继, 2018) , 为强村富民提供支撑。宅基地流转意愿和诉求区域差异显著。除快速城镇化地区、城乡结合部和扶贫搬迁地区外, 大部分农村区域农民开展宅基地流转实际需求和意愿不强, 因而偏远区域无法形成宅基地流转市场, 无法显化其资产价值。然而, 在沿海地区和广大城乡结合部地区, 宅基地入市已呈普遍化趋势, 农民因居住或出租需求往往违法违规占地建房。此外, 在《物权法》《土地管理法》《担保法》等诸多法律的规定下, 宅基地在转让、抵押方面权利限制过多, 并非完整的用益物权, 与城市住宅用地使用权相比存在较大的权利反差, 不仅导致宅基地大量闲置和取得困难问题并存, 农民财产权利难以显化 (董祚继, 2018) , 而且增加了改革的敏感度、复杂度和突破难度, 使得宅基地改革在关键问题上举步维艰。
三、深化农村“三块地”改革的基本要义
针对当前农村“三块地”改革探索中凸显的诸多问题, 新时代深化农村“三块地”改革应当明确“为谁改革”“为何改革”“如何改革”等基本要义, 如此方能防止改革在实施中南辕北辙、莫衷一是。
(一) 深化“三块地”改革的目标是兼顾“公平与效率”
作为国家核心基础制度之一, 农村土地制度不仅直接影响农业生产、乡村建设和生态保护, 还关系到整个国民经济发展的宏观效率, 更关系到国家粮食安全和农村社会和谐稳定 (党国英, 2005) 。因此, “三块地”改革的目标不能狭隘地理解为用地指标、土地财政和政府形象, 也不能片面地单一理解为耕地保护、生态保护或城乡建设, 其目标应更为广义、更为深刻地理解为“公平”与“效率”的和谐统一。一般而言, “公平”指的是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等地分配, 意味着权利平等、分配合理、机会均等和司法公正 (俞可平, 2005) 。
就“三块地”改革而言, 不仅要关注城乡土地财产权利平等、增值收益分配合理, 而且要关注发展权损失补偿、保障耕地保护和生态保护限制下的土地发展机会均等, 同时也要注意监督治理的公正廉明, 切实实现“同地同权同价、公平合理分配”。“效率”通常指的是给定投入和技术条件下, 最有效地利用资源得到最小化成本或是最大化效用。在“三块地”改革过程中, 要尽可能减小交易成本和改革风险, 实现改革成本最小化。同时, “三块地”改革要促使生产力和生产关系充分协调, 提升各类农用地、生态用地和城乡建设用地的利用效用, 充分实现“地尽其利、地合其用”。
(二) 深化“三块地”改革的本质是调整“权利与利益”
改革的本质是权利与利益的调整。“三块地”改革的本质, 是农村土地利用中的权益关系在各个社会群体间的制度调整, 涉及国家权益、地方权益、群众权益、短期利益和长远权益等各类权益的增减变化。恰如新中国成立初期的土地改革是从保护被剥削阶级利益的价值取向出发, 将一切土地没收重新分配给农民;改革开放以来, 政府从激励农民积极性、保护农民利益的价值取向出发, 将土地的所有权和使用权分离, 实行家庭联产承包责任制改革。因此, 现阶段“三块地”的改革应当首先定位“调谁的权益”, 进而探讨“如何调权益”。如果其中部分利益相关者认为当前权益不足以体现其权利, 必然会带来权益关系变革的诉求;既得利益者必然有可能面临相应的权益损失, 因而会带来各类阻力。当然, 改革不仅仅是对于当前存量权益的调整, 更可能是通过改革, 盘活沉睡资产, 带来权益增量, 在改革中也可能实现增进部分利益相关者权益的同时不损害其他利益相关者权益的帕累托改进。针对当前农村征地过程中“暴力”与“暴利”并存, “三块地”改革可能更应以客观中允的权益调整价值取向, 进一步将权利、责任和利益相匹配, 避免社会财富过度向某一群体集中。
(三) 深化“三块地”改革的前提是匹配“供给与需求”
改革的重要前提是要让供给和需求相匹配, 实现改革在空间上因地制宜、数量上有的放矢、时序上因事为制。打破集体建设用地流转障碍、优化集体建设用地“居住用地+经营用地+公益用地”的供给结构、建立城乡统一的建设用地市场已然成为当前“三块地”改革的重要共识。然而, 当前农村集体建设用地的流转需求区域差异较大, 仅有城中村、城市边缘区及少数城镇化发达地区的农村, 由于城镇化水平较高、大量农村人口外流和逆城镇化趋势初现才具备农村集体建设用地流转需求。而对于需求并不显著的区域, 如果完全放开供给侧, 忽视需求侧的培育, 无论如何放开农村集体建设用地自由流转都无法体现农民的土地财产权益。因此, 改革的关键前提是进行区域用地需求和改革供给的甄别匹配, 对于流转需求强烈的地区, 应当尊重经济社会发展的规律, 放开供给侧限制, 促进市场进一步健全和发育;然而对于流转需求不强烈的地区, 则应当多考虑农民被征地需求和政府引导用地, 在改革中体现区域差异, 提升发展效率, 保障社会公平。
(四) 深化“三块地”改革的路径是融合“管治与市场”
长期以来, 合理处理政府和市场的关系一直是全面深化改革、实现国家治理能力和治理体系现代化的关键路径。尽管农村“三块地”的改革千头万绪、错综复杂, 但其改革的关键路径仍然是合理界定政府管治和市场配置关系, 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在政府长期实行城市建设用地一级市场垄断供给的背景下, “三块地”的改革必然会对当前的土地规划、土地储备、土地出让等一系列既有制度造成冲击 (夏方舟、严金明, 2015) , 政府在其中应该扮演“裁判员”、“教练员”还是“运动员”的角色, 仍然存在争议。此外, 由于政府长期身兼数职, 建立良好城乡建设用地市场机制仍需时日, 农村集体建设用地的统一登记、流转服务、地价管理、纠纷调解等中介服务体系和市场监督管理均滞后于农村土地市场的发展需求, 集体建设用地流转市场机制在土地资源配置中的作用未能得到充分体现。因此, “政府放权、市场补位”应当是“三块地”改革的核心路径。在兼顾公平和效率的目标取向下, 政府简政放权并不是完全放手, 而是由“运动员”变为“裁判员”, 在维护市场效率的同时收取一定的“裁判费用”以维护社会公平, 最终实现“三块地”改革中的“有为政府、有效市场”。
四、深化农村“三块地”改革的取向
作为国家基础性制度改革, 农村“三块地”改革涉及主体千丝万缕、利益关系千头万绪, 涉及重要法律、关键制度和重大利益的调整完善, 往往牵一发而动全身, 必须谋定而后动。在审慎推进的改革探索中, 急需在牢牢把握“为谁改革”“为何改革”“如何改革”等改革基本要义的前提下, 聚焦更深刻的改革问题, 树立更高远的改革理念, 确立更开放的“一二三四”改革思路。
(一) 明确“一个根本”, 坚持“一个核心”
确定以农民为“一个根本”, 坚持以权益为“一个核心”。深化“三块地”改革, 最基本的问题就是要明确改革为谁而改。农民问题是“三农”工作的核心问题, “小康不小康, 关键看老乡”。因此, 深化“三块地”改革必须确定以农民为根本, 坚持以权益为核心的基本原则, 切实保障农民权利平等、分配合理、机会均等和司法公正, 切实提升农民资源、资产和资本利用的配置效率。按照客观中允的权益调整价值取向, 充分保障农民土地相关权利完整, 增值收益分配科学合理。在充分了解、尊重农民意愿的基础上, 有效实现农民需求和改革供给的甄别匹配。打造“有为政府”充分服务农民, 建立“有效市场”合理引导农民行为。其中, 应重点区分各方主体的权益核心, 科学制定增值收益调节标准, 构建“土地市场价格+土地增值税”的“三块地”增值收益调节方式, 明确土地增值收益调节金的税收属性和收取标准, 保障改革中权责利相匹配。此外, 可以进一步探索培育农民合作组织, 强化农民主体功能, 以此实现农村土地规模化、专业化运行, 提升农村土地市场价值, 降低单个农户的融资成本, 显化偏远地区农村集体建设用地的价值。
(二) 协调二元关系, 兼顾二维目标
协调“政府+市场”二元关系, 兼顾“公平+效率”二维目标。在深化农村“三块地”的过程中, 应进一步明确如何改革, 其中关键的路径在于协调政府与市场的二元关系, 优化“政府管治”与“市场配置”协同运作, 最终实现“公平”和“效率”二维目标。其中, 要尤为重视建立健全市场运营体系, 努力完善地价评估、中介服务、交易平台、咨询协调等市场基础要素, 促进城乡统一建设用地市场体系的成长与健全, 发挥市场在城乡建设用地资源配置中的决定性作用, 不断提升土地利用效率。同时, 要强化政府的宏观调控、市场监管和公共服务等职能, 进一步健全空间规划体系, 强化国土空间全域用途管制, 夯实产权确权与登记工作, 设计合理的土地权益分配机制, 构建利益协调与冲突解决协调机制, 建立风险防范与预警机制, 从而调节市场失灵、保护弱势群体、维护社会公平, 为农村“三块地”改革的深化推进保驾护航。
(三) 探索“三权”分置, 明确“三块地”范畴
探索所有权、资格权、使用权“三权”分置, 明确公益用地、经营用地、住宅用地“三地”改革范畴。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出, 要探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权”分置改革。未来要进一步深化“三块地”改革, 明晰产权、完善产权体系是必由之路。在农民分化的背景下, 土地的资产保障功能及其重要性、差异性显著, 应当更精准确权、更完善赋权, 赋予农民自由选择土地微观功能的权利, 通过所有权、资格权、使用权在更大程度上的分离、流动与重组, 保持农村土地产权关系基本面不变, 激活沉睡的农村土地资产, 让农民可以根据自身需求选择相应的产权交易市场。值得注意的是, 当前研究对宅基地中“三权”特别是“资格权”的研究相对不足, 其权利内涵和类型仍然需要进一步的理论探索和实践检验。在明晰产权的基础上, 要进一步厘清农村建设用地“一体三面”的改革实质, 明确公益用地、经营用地、住宅用地的改革范畴。其中, 土地征收要以严格界定公共利益范围, 构建公共利益的第三方评估机制, 逐步缩小征地范围;经营性建设用地流转要实现从“存量”到“增量”的突破, 合理扩大流转规模, 实现流转方式多元化, 探索建立农村集体经营性土地与国有土地平等入市、规则统一的城乡建设用地市场与交易平台;宅基地流转应重点着眼存量宅基地, 同时探索有偿取得制度和自愿有偿退出机制, 发挥农村宅基地抵押担保和文化承载功能, 鼓励使用权租赁流转。
(四) 坚守“四条底线”, 统筹“四块地”改革
坚守土地公有、城市边界、耕地红线、生态红线“四条底线”, 统筹农地、征地、宅基地、经营性建设用地“四块地”改革。深化“三块地”改革是一个重置各方权益关系的系统工程, 不可避免地涉及各类矛盾冲突、利益纠纷和博弈, 因此在深化改革的过程中必须坚持底线思维与系统思维。第一, 各地在改革试点过程中, 必须严格坚守土地公有制性质不改变、城市发展边界不逾越、耕地红线不突破、生态红线不破坏“四条底线”, 科学制定不同区域的底线指标体系, 建立改革方案择优选择机制与防控改革风险的预警机制, 保证“三块地”改革稳步深化推进。第二, 在厘清“三块地”改革基本要义的基础上, 应进一步强化农村“一块地”本质, 以“三权”分置“增减挂钩”等为融通渠道, 打通农用地和农村建设用地改革, 统筹农地、征地、宅基地、经营性建设用地农村“四块地”整体改革, 发挥“四块地”改革的联动效应。当然, 统筹“四块地”改革的前提在于对其目标、障碍、功能等内涵关系与互动机理的系统剖析, 各地需因地制宜, 不盲目、不攀比、不短视, 在深刻挖掘公平效率短板、合理协调各方利益分配、理性判断改革供给需求、优化设计政府与市场配合路径的基础上, 细化探索各自“四块地”统筹创新的整体方案。
五、结论与进一步讨论
作为新时代的必然要求、明确任务和关键挑战, “三块地”改革试点已开展3年多的时间, 但全国33个试点改革冷热不均, 进展与预期还有较大差距, 面临着诸多的障碍和挑战。未来在深化农村“三块地”改革的过程中, “为谁改”“为何改”“如何改”等问题依然值得学术界和政策层面继续深入探讨。当前, “三块地”改革存在的众多问题已经不是某些技术性改进能够解决, 而必须从本质、大局、宏观、整体入手, 建立起制度性改革的理念, 并辅之以全面的改革措施。“三块地”改革需要聚焦更深刻的改革问题, 回归到更本质的改革要义, 树立更高远的改革理念, 建立更开放的“一二三四”改革思路:明确以农民为“一个根本”, 坚持以权益为“一个核心”;协调“政府+市场”二元关系, 兼顾“公平+效率”二维目标;探索所有权、资格权、使用权“三权”分置, 明确公益用地、经营用地、住宅用地“三地”改革范畴;坚守土地公有、城市边界、耕地红线、生态红线“四条底线”, 统筹农地、征地、宅基地、经营性建设用地“四块地”改革, 如此才能推进全面深化改革, 使其成为支撑乡村振兴战略、助推现代化目标实现的核心动力和重要抓手。
“地者, 政之要也”, 作为民生之本、财富之源和发展之基, 土地制度改革牵一发而动全身, 是我国改革“四梁八柱”中的基础和关键所在。农村“三块地”改革的复杂性、敏感性和困难性, 要求“三块地”改革务必审慎推进, 更为科学合理地调整阻碍生产力发展的生产关系, 积极鼓励探索新措施、新办法, 允许合理突破现行法律制度, 允许大胆探索、适当犯错、积极改进, 以有利于生产力的发展和有利于农民增加收入为标准。此外, “三块地”改革并不是就改革谈改革, 也不是就当地谈当地, 试点经验需要具有可复制性、可推广性, 更要构建第三方评估制度, 切实评估改革的成败得失。在相关试点创新经验不断丰富、改革路径模式日渐清晰、制度体系与经济条件逐渐成熟后, 可以通过相应程序修改《土地管理法》《土地管理法实施条例》等相关法律法规, 以推进后续农村土地制度改革全面推广。
来源：改革2018年05期
作者：严金明 陈昊 夏方舟