【内容摘要】农村集体产权制度改革是实现城乡要素平等交换、完善农村基本经营制度、保障农民作为集体经济组织成员的财产权利、巩固党在农村执政基础的必然选择。新形势下推进农村集体产权制度改革，需要明确改革的目标与原则，研究解决改革的范围、重点、组织载体，以及集体经济组织成员身份界定、集体资产股权设置与权能、集体产权流转交易市场建设等问题，还要树立改革创新意识，推动出台登记、税费、土地等配套政策。
【关键词】集体产权制度改革集体资产股份市场
农村集体产权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关农村经济发展和社会稳定大局。目前，各界对于农村集体产权制度改革的认识还不统一，各地改革的诉求也不一致，这就需要深入研究改革相关问题，从理论上和实践中寻求答案。
一、农村集体产权制度改革的重要意义
党的十八届三中全会决定中提出，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，这是对农村集体产权制度改革的新要求、新部署。
从宏观全局层面看，新形势下推进农村集体产权制度改革具有深远意义。一是，改革农村集体产权制度，明晰集体产权归属，完善集体产权权能，是实现城乡要素平等交换的制度基础。二是，改革农村集体产权制度，建立符合市场经济规律的集体资产运营治理机制，切实提高农村集体资产的管理水平和运营效率，是完善农村基本经营制度的重要选择。三是，改革农村集体产权制度，界定集体经济组织成员身份，在明确集体资产范围和归属的基础上，将土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权确权到户，是切实保障农民作为集体经济组织成员财产权利的重要保障。四是，改革农村集体产权制度，使农民真正成为集体资产的主人，行使民主管理、民主决策、民主监督的权利，是促进农村和谐稳定、巩固党在农村执政基础的制度保障。截至2013年底，全国完成产权制度改革的村股金分红累计达到924.1亿元，其中当年分红201.3亿元，股东人均分红525元。
二、农村集体产权制度改革的目标与原则
党的十八届三中全会决定提出，健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。就农村集体产权制度而言，“归属清晰”主要是指成员资格要清楚，“权责明确”主要是指权利义务要对等，“保护严格”主要是指要着眼相关法律法规建设，“流转顺畅”主要是指产权流转要有多种形式的市场交易平台。上述16个字是现代产权制度的总体要求，也是农村集体产权制度改革的总体目标。农村集体产权制度改革的具体目标则是在市场经济体制下，探索集体经济的有效实现形式，通过股份量化的形式，明晰集体资产产权归属，建立集体资产与农民之间“按股享有、民主管理、风险共担、利益共享”的利益联结机制，保障农民集体经济组织成员权利，使农村集体经济组织真正成为独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理的市场主体。农村集体产权制度改革的对象不仅包括农村集体经济组织所有的资金、资产，还包括集体资源；改革的范围不仅涉及发达地区、东部沿海地区、城市郊区，还涉及广大农区。目前，全国各地集体经济发展水平差异很大，东中西部地区农村集体经济组织账面资产差别明显。截至2013年底，全国农村集体经济组织账面资产（不含土地等资源性资产）总额为2.4万亿元，村均408.4万元，其中76.1%的资产集中在东部地区，中西部地区仅占全国的23.9%。在实践中，部分城郊结合部和沿海发达地区农村的账面资产数以亿计，这些村的改革需求十分强烈；而更广大的中西部地区空壳村、负债村比比皆是，这些村的账面资产不多，改革动力也相对不足。目前，对于农村集体产权制度改革的组织载体、成员界定、股权权能、产权流转等问题的争议和分歧较大，对于农村集体经济的实现形式也没有比较一致的认识和看法。鉴于农村集体产权制度改革的复杂性和艰巨性，推进改革必须坚持以下基本原则。一是要坚持以市场化为导向，充分遵循市场规律，确保市场在资源配置中起决定性作用。二是要坚持公开、公平、公正的原则，充分尊重农民群众的创造与选择，确保改革经得起历史的考验。三是要坚持制度设计优先、统筹兼顾，处理好加强顶层设计与“摸着石头过河”的关系，建立健全相关制度，允许在关键环节先行先试。四是要坚持因地制宜、循序渐进，综合考虑各地经济发展水平和实际情况，分阶段、分区域、分步骤地推进改革。
三、农村集体产权制度改革的重点内容
经过多年的实践与探索，农村集体产权制度改革取得了积极进展。但由于现行法律、政策等制度性约束，各地在推进改革过程中仍然面临一些亟待明确的问题，需要重点研究解决。
（一）农村集体产权制度改革的范围
农村集体产权制度改革的范围应当是农村集体经济组织所有的全部资产，包括各类流动资产、农业资产、长期资产、固定资产，集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产。农村集体所有的土地作为农村集体经济组织最主要的资产，应当纳入改革的范围，惟有如此，才是完整意义上的农村集体产权制度改革。总之，农村集体产权制度改革务必要保持集体资产的完整性，促进集体经济发展壮大。
（二）农村集体产权制度改革的重点
农村集体产权制度改革要区分不同地区的资产状况、成员构成和发展阶段，分类指导，有序推进。对于广大农区，特别是中西部地区，要有足够的历史耐心，当前的改革重点应是通过“确权赋能”，加强土地制度改革，抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，慎重稳妥地开展集体建设用地、农民宅基地管理制度改革，同时加强集体财务管理。对于经济发达地区，特别是集体经营性资产数量庞大的地方，改革重点应是通过股份量化，推进集体经营性资产股份合作制改革，赋予集体经济组织市场主体地位，建立现代经营管理制度，使农民按股分享集体经营收益。同时，承包地少的地方可以按照“确股确权不确地”的方式确权，并把集体建设用地纳入改革范畴。对于已经撤村建居并完全纳入城镇公共服务体系的集体经济组织，改革重点应是在股份合作制改革的基础上，探索股份合作社出资组建项目公司，进行市场化运作，提高集体资产运营效率。
（三）农村集体产权制度改革的组织载体
从“三级所有、队为基础”延续而来的农村集体所有制关系，决定了农村集体资产在组、村、乡（镇）级集体经济组织中都有分布。因此，农村集体产权制度改革不能打破原集体经济组织的界限，而是应按照集体产权归属和会计核算单位，分别在不同层级开展改革，可以是村级或组级，也可以是乡（镇）级。没有集体经济组织的地方，应在村民自治组织范围内进行改革。已经纳入城镇建设规划并完成撤村建居的地方，应在原集体经济组织范围内进行改革。已经进行村组合并的地方，应分别在合并前的集体经济组织范围内进行改革。
（四）农村集体经济组织的成员身份界定
农村集体经济组织成员身份界定涉及广大农民的切身利益，应在坚持尊重历史、权利义务对等、标准一致、程序公开的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包经营权情况、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等条件的基础上，由农村集体经济组织全体成员民主决定。此外，还要妥善处理好特殊群体的成员身份界定问题，防止多数人侵犯少数人权益。有条件的地方也可以结合本地实际，制定相关规范性文件、地方性法规或规章。
（五）农村集体资产股权的设置与权能
集体股的去留问题是农村集体资产股权设置的难点。股权设置应以个人股为主。是否设置集体股，归根结底是要尊重农民群众的选择，由集体经济组织通过公开程序自主决定。集体经济组织还可以探索设置募集股、风险责任股等其他股权类型。赋予集体资产股权更加充分的权能也是农村集体产权制度改革的一项重要内容，应按照十八届三中全会的要求，通过开展改革试点，赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。试点地区应重点探索农民对集体资产股份有偿退出的条件及退出的范围、程序和方式，探索贷款人不能偿还到期贷款时集体资产股份作为抵押物变现的具体途径，探索具备法定继承人资格但不是集体经济组织成员的人员如何继承集体资产股份等内容。
（六）农村集体产权流转交易市场的建设
建立农村集体产权交易市场，要根据不同的产权性质和流转范围，确定市场建立的地点和服务的范围，没有必要遍地开花。农村集体产权流转交易市场的建设重点应是健全交易规则，明确交易品种，完善运行机制，保证农村集体产权流转交易公开、公正、规范运行。虽然农村集体产权制度改革的最终目标是要实现集体产权的顺畅流转，但现阶段对于集体产权流转还要区别对待，集体资产股权可以通过试点逐步放开流转范围，而土地等集体资源性资产的产权流转仍应在社区内封闭运行。
四、农村集体产权制度改革的政策创新
农村集体产权制度改革既没有清晰可辨的路径选择，也没有可资借鉴的国际经验，这就要求在推动出台相关政策时，应树立改革创新意识，加强政策需求研判，提出切实可行的政策措施。
（一）登记政策
农村集体经济组织与企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人属于完全不同的组织类型，需要通过立法创设其法人地位。在目前出台相关法律法规有难度的情况下，可以采用政府发放组织证明书的方式解决其身份地位问题，这也不失为一个可行的过渡办法。组织证明书主要记载集体经济组织的名称、地址、主要负责人、经营范围、资产等内容，集体经济组织可据此申办组织机构代码证、开立银行账户、申领票据、订立合同等，从而开展生产经营活动，获得市场主体地位。
（二）税费政策
目前，农村集体经济组织登记为企业法人后面临着税费负担过重的问题，不仅要缴纳房产税、营业税、所得税等多达12项税费，综合税负超过30%，在办理集体资产权属变更登记时还要缴纳超过资产总额13%的变更费用。对于改革后的农村集体经济组织，可以考虑免除其在改革中因权利人名称变更登记、资产产权变更登记等发生的相关税费，对承担农村社会公共服务的集体经济组织暂免征收企业所得税，对改革后农民按资产量化份额获得的红利收益免征个人所得税。对于城乡一体化水平较高的地区，特别是公共服务已经全覆盖的地区，由于农村社区事务已纳入公共财政范畴，集体经济组织运营与城市工商企业也无差别，可以设置一个3~5年的税费优惠过渡期，过渡期满后对集体经济组织实行照章纳税，真正体现城乡平等。
（三）土地政策
这里的土地仅指集体所有、集体经营的土地。创新土地利用政策，改革土地管理制度，需要区分不同地区的改革重点。在发达地区，主要是落实十八届三中全会提出的农村集体经营性建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”。其中，“同权”最重要，只有城乡建设用地权利平等，才能实现同等入市、同地同价，才能促进城乡要素平等交换。在城郊地区，主要是积极推动建立以留地安置为主要方式的征地制度，统筹安排落实集体经济组织发展所需的用地指标。在广大农区则主要是解决规模经营主体的设施用地问题，集体经济组织直接用于或者服务于农业生产的设施用地，可以按农业用地管理。
作者单位：农业部农村经济体制与经营管理司
中国农村研究院三农决策要参2014年第17期（总第73期）