摘要：宅基地使用权转让是实现宅基地高效利用的有效措施。宅基地使用权转让经历了从自由转让到受让范围不断缩小的演变，宅基地无偿分配、保障对象特定和城乡二元住房保障制度是禁止宅基地自由转让的主要原因。宅基地有偿使用、供给短缺、人口迁移、实现住房财产权是实践中突破“宅基地仅限集体内部转让”的内在逻辑。宅基地在集体内部单独转让有赖于宅基地有偿使用及供需失衡，城镇居民购买宅基地短期内不具备放开条件，宅基地在县域范围内的集体成员之间转让最具现实合理性，但同时也面临被国家政策忽视、制度不健全等问题。逐步扩大宅基地转让范围，允许宅基地连同农民住房所有权在县域内集体成员之间转让，是宅基地转让制度改革的必然选择。
关键词：宅基地；使用权转让；农民住房所有权
宅基地作为集体成员无偿取得用于建设住房及生活附属设施的集体建设用地，由于具有身份和福利性质，长期以来只限在集体内部转让。2014年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号），次年在全国选取33个试点县（市、区）开展农村土地制度改革试点工作，其中15个县（市、区）开展宅基地制度改革试点。2017年宅基地制度改革试点范围拓展到33个试点地区，被寄予厚望的宅基地自由转让并没有列入改革方案，只是“允许进城落户农民在本集体经济组织内部转让宅基地”。实践中，对于宅基地使用权转让（下文简称“宅基地转让”）没有禁锢在集体经济组织内部，而是通过多种形式扩大了转让范围。本文在阐述宅基地转让政策变迁及有关争议的基础上，以农村土地制度改革试点地区为例，对宅基地转让实践探索进行分析，以期为深化宅基地转让制度改革提供参考。
一、宅基地转让政策：嬗变、阐释与争议
宅基地转让是宅基地使用权人将宅基地使用权通过出售、赠与等方式主动让渡给第三方的行为。与宅基地转让相近的一个词是“宅基地流转”，目前相关法律法规及部门规章没有对宅基地流转的含义进行明确界定。从《农村土地承包经营权流转管理办法》对土地承包经营权流转的规定及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对国有土地流转的相关规定可以看出，土地流转泛指土地使用权以转包、出租、互换、转让、抵押和继承等方式在不同主体之间的转移。实践及相关研究中，将宅基地流转普遍理解为宅基地使用权以各种方式在不同主体之间的转移，包括永久性转移（即转让）、暂时性转移（即出租）、被动性转移（即继承）等。2020年3月，农业农村部农村合作经济指导司编印的《农村宅基地管理法律政策问答》，明确宅基地使用权流转方式包括转让和出租，虽然该材料不能作为直接政策依据，但反映了主流观点对宅基地转让内涵的认识。由此可见，宅基地转让是宅基地流转的具体方式之一，是宅基地使用权人将宅基地使用权主动永久让渡给第三方的行为，对使用权的处分比较彻底。宅基地转让作为宅基地流转的主要方式，经历了从自由转让到受让人范围不断缩小的演变过程。
（一）宅基地转让政策嬗变
１．从自由转让到“地随房走”：禁止宅基地单独转让。1949年新中国成立后，农村土地实行农民私人所有制度，可以自由买卖。人民公社时期，宅基地演变为生产队集体所有，农民拥有使用权。宅基地使用权不得单独转让，在房屋转让时遵循“地随房走”原则，随地上房屋一同转让。城镇非农业户籍居民也可以申请或受让取得宅基地使用权，该条款写入了1986年制定的《土地管理法》，并规定“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”，农户需要建房时可无偿申请取得宅基地。
２．受让人从全体公民到农村村民：禁止城镇居民购买。1998年修订《土地管理法》，删除“城镇居民经依法批准可以取得农村宅基地”的条款。1998年下半年，随着城镇住房制度改革，城镇住房停止实物分配，逐步实行住房分配货币化，很多城市居民涌向城乡结合部购买农民的住房。为治理非法交易农民集体土地乱象，国务院办公厅出台了《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）首次明确：农民住宅不得向城市居民出售。2002年至2007年《物权法》立法期间，对于是否开禁“城镇居民在农村购置宅基地”产生了巨大分歧，并最终采取了搁置的态度，规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。但对于宅基地使用权不得单独转让具有普遍共识。该阶段宅基地能否在不同集体农村村民之间转让，未有明确的禁止政策。实践中，随着小城镇户籍逐步放开，农村人口主要流向城市，受农业耕作半径、集体福利等因素影响，农户较少在不同集体之间流动。
３．受让人从农村村民到本村村民。2007年国务院办公厅发布《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号），强调“农村住宅用地只能分配给本村村民”。2008年原建设部出台了《房屋登记办法》，明确申请农村村民住房所有权转移登记，受让人应是房屋所在地农村集体经济组织成员。至此形成了目前的宅基地转让制度，即宅基地使用权可以随同地上房屋所有权一同在集体内部转让，受让人须符合宅基地申请资格，禁止宅基地单独转让。
（二）禁止宅基地转让的原因阐释
宅基地制度设计初衷是为保障农民居住需求，同城镇“福利分房”制度一样都是住房保障的具体形式。无偿性和身份限定正是保障属性的鲜明体现。
１．禁止宅基地单独转让，源于无偿分配制度。无偿分配是为了凸显保障功能，为避免无偿分配引发对稀缺资源的过度占用，配套建立了“一户一宅”、面积法定制度。在农户均等享有宅基地分配机会的前提下，允许农民将无偿取得的宅基地有偿转让给其他村民，会破坏宅基地分配的公平。宅基地是农民无偿获得的居住保障，地上房屋是农户自建的合法财产，由于房地的不可分割性，没有理由完全禁止住房财产权的实现，将受让人限定在符合宅基地申请条件的本集体成员，兼顾了住房财产权实现和宅基地无偿让渡，在保障农户房屋财产权的前提下，延续了宅基地居住保障性质。
２．禁止向城镇居民转让，源于城乡二元住房保障制度。城镇住房制度改革前，城乡住房全部采用实物分配制度，不存在被保障人在两种保障方式之间自由流动的可能。在城镇住房制度改革后，城镇福利分房制度终结，农村继续宅基地福利分配制度，城乡住房保障转向双轨制。城镇住房分配的货币化，为城镇人口进入农村住房保障体系创造了条件。禁止城镇居民购买宅基地和农民房屋，将城市居民的购房需求限制在城市范围内，可以保障城镇住房制度改革顺利推进。长期来看，可以避免城镇居民对农民住房保障制度的冲击。
３．禁止向非本集体成员转让，源于保障对象的特定性。宅基地所有权属于农民集体，宅基地是农民集体成员共同共有的财产，凭借集体成员身份无偿取得一定面积的宅基地使用权，既是集体成员获得的居住保障，也是集体成员享有的福利待遇，非本集体成员无权享受。在最严格的土地管理制度下，宅基地供应受到土地利用规划和计划管控，集体成员数量是核定宅基地规模的重要参考，在集体成员数量保持稳定的前提下，将宅基地转让给非本集体成员，必然冲击现有村民的居住用地需求，影响现有集体成员的福利待遇。
（三）关于宅基地转让的争议
自禁止城镇居民购买宅基地之日起，关于是否应该禁止宅基地自由转让的争议就未曾停息，并形成禁止转让、允许转让两种截然相反的观点，近年来，在上述两种观点基础上，又出现了有条件转让的观点。
１．禁止转让。主张禁止宅基地转让的理由有：一是保障农民居住权利，宅基地是农民安身立命之本，允许宅基地使用权自由转让，可能导致农民流离失所。宅基地是保障性住房的产物，非成员通过买卖获得这个保障是对成员权的侵害。二是保护耕地资源，允许宅基地自由转让将为农民非法骗取宅基地牟利提供激励，从而导致农用地锐减，威胁国家粮食安全。允许非农民到农村去拥有第二套及以上住房，不为我国现阶段国情所允许。三是保护农民财产安全，宅基地自由转让给投机资本和城市人口到农村购房购地提供了机会，可能会对农村和农民产生剥夺。
２．允许转让。主要从公平正义的价值理念出发阐述相关观点：一是现实中农民存在转让多余房屋解决融资的需求，宅基地非商品化、非市场化、非资本化，造成数目惊人的财富无法释放，农民财产权利受到损失。二是保障农民居住权利不能通过限制或禁止农民房屋交易来实现，农民生存保障有赖于各种社会保障措施。三是立法者以农民是没有理性的人而主动充当其监护人，实际是致命的自负。
３．有条件转让。主要从实践角度出发，主张允许宅基地有条件转让：农村土地制度改革从来都是需求主导型改革，实践中探寻兼顾保障农民居住权益和尊重自由处分财产权利的步伐从未停止过。一旦获得改革试点授权后，试点地区制度创新明显朝向通过有条件转让等方式寻求显化宅基地财产权利。基层自发的探索有其合理性，国家政策应正视实践诉求，对于宅基地转让由禁止转为疏导，有条件允许宅基地转让。
从人民公社时期禁止宅基地单独转让到《物权法》制定出台，期间对于禁止宅基地单独转让没有明确的反对意见。因此，在讨论宅基地转让时没有区分宅基地单独转让和房地一体转让，更多是从房地一体视角讨论是否应该允许宅基地转让，对于转让范围也是直接放开到城镇居民。争议的焦点实质是宅基地居住保障和财产属性的平衡问题，赞成宅基地转让主要从财产属性视角，认为宅基地转让是宅基地财产属性的题中之义。反对宅基地转让主要从居住保障属性及现实条件考虑，认为在资源禀赋和土地管理现状等方面暂不具备支持宅基地转让的条件。我国幅员辽阔、地区之间社会发展水平、资源禀赋和土地管理基础存在较大差别，正反两种观点都有合理的适用范围和条件，若上升为国家制度则存在以偏概全的问题。在农村社会保障制度尚未完善的情况下，限制宅基地转让以保障农民基本居住需求是必要的，但宅基地财产权不断显现也是不争的事实。在不削弱宅基地居住保障功能的前提下，逐步放开宅基地转让限制，探寻宅基地居住保障与财产收益的平衡之术，才是宅基地转让制度改革的方向。
二、实践突破及内在逻辑
2015年以来，试点地区根据国家部署，在集体经济组织内部通过买卖、赠与、互换等方式促进宅基地转让。在此基础上逐步放开宅基地转让范围，对宅基地单独转让、县域范围内集体成员之间转让和有条件转让给城镇居民进行了探索。
（一）集体内部单独转让
１．宅基地单独转让。依法取得宅基地的农户，在建房前因进城落户等原因不再使用宅基地时，将其转让给本集体有需要的村民。宅基地能够单独转让主要基于两个条件：一是宅基地有偿使用，很多地区在宅基地初始分配环节会收取有偿使用费，宅基地使用权主体在转让宅基地时收回取得成本及利息有现实合理性。二是宅基地供给不足，在宅基地供应充足且无偿分配前提下，符合宅基地申请条件的农户没有购买他人宅基地的动力，在宅基地供给短缺，农户无法通过无偿渠道取得宅基地时，才会购买他人宅基地。
２．宅基地指标分割转让。浙江义乌在农村更新改造时，农户获批的宅基地在落地建房前可以分割转让。不同于宅基地整宗转让，分割转让部分宅基地后剩余的宅基地仍能保障农户居住需求。宅基地分割转让源于宅基地“面积固定”的刚性分配方式，无法满足农户对宅基地面积的多元化需求。分割转让提高了农户对宅基地面积选择的灵活性，转出宅基地指标的农户可以筹集建房资金，转入的农户可以满足扩大宅基地面积的需求。该政策有赖于义乌市实行的“按人分配、按户控制”的宅基地分配制度，即宅基地分配标准为每人36平方米，每户最多不超过140平方米，这样由2名或3名成员组成的户只能分配取得72平方米或108平方米宅基地，想要更大的居住面积，就可以购买他人的宅基地。
（二）县域范围内集体成员间转让
对于转让范围有不同的限定：一是限定在乡镇范围内，受让人为本乡镇范围内符合宅基地申请条件的集体成员。二是限定在县域范围内，受让人为本县范围内符合宅基地申请条件的集体成员。三是在县域内区分不同区域确定转让范围，如浙江义乌对于已完成新农村建设的村庄，允许在本市范围内跨集体经济组织转让宅基地。湖南浏阳允许街道辖区和园区规划建设范围外的宅基地面向全市符合宅基地申请条件的集体经济组织成员转让。宅基地转让需满足以下条件：一是转让的宅基地及房屋依法取得、符合村庄规划。二是转让方须在农村或城镇另有合法住所，转让后不得再申请宅基地。三是受让对象必须为农村村民（或集体经济组织成员），符合宅基地申请条件。四是征得宅基地所属农民集体同意，并向村集体缴纳一定的费用。
宅基地转让人期望实现闲置住房财产权益、受让人期望能够灵活选择居住区域是宅基地跨集体转让的现实动因。一是随着城镇化进程，农村人口比例和数量不断下降。人口减少引发闲置宅基地增多，同时因继承等原因形成的“一户多宅”情况也比较普遍。这些冗余宅基地对于本集体村民已不具有保障居住的功效，由于宅基地退出渠道不畅，仅靠集体内部转让无法消化存量宅基地。扩大宅基地转让范围成为盘活闲置宅基地、实现农民住房财产权益的可行途径。二是宅基地只能在集体内部分配和转让，决定了大部分农村村民只能居住在本集体土地上。有些村庄区位条件、基础设施配套比较差，村民向往更好的居住生活环境，在无力承担进城居住成本时，通过跨集体取得宅基地，迁移到附近公共基础设施配套比较齐全的中心村居住，成为改善居住条件的现实选择。让符合宅基地取得条件的农户在经济承受能力范围内付出一定的经济成本享受更优质的居住环境，是对宅基地居住保障质量的提升。子女上学、交通便捷、方便就业成为影响农户跨集体取得宅基地的主要因素。
（三）有条件转让给城市居民
湖南浏阳探索了城乡居民合作建房，农民提供宅基地，城市居民投资建设，建成后双方对房屋产权进行分割。浙江德清等地结合宅基地“三权分置”改革，允许农户将一定年限的宅基地和房屋使用权进行流转。宅基地有条件转让给城市居民主要发生在旅游风景区周边等具有良好生态环境的地区，该区域对有意到乡下度假以及回乡养老的城镇居民具有吸引力。城乡居民合作建房，农民不会失去宅基地，城市居民也没有完全获得宅基地使用权，而是通过共同占有的方式，将宅基地有条件“分割转让”给城市居民。宅基地“三权分置”也是在农户保留资格权的前提下，将一定期限的宅基地使用权转让给第三方使用，实质是租赁权物权化，属于宅基地和农房出租，并不属于本文所讨论的宅基地使用权转让。城乡居民合作建房通过共同占有宅基地确保不削弱宅基地对农户的居住保障功能，宅基地“三权分置”转让的多是闲置宅基地，本来对于农户已不存在居住保障功能，两者都是在不降低宅基地对原农户居住保障功能前提下，实现宅基地财产收益功能。
宅基地制度形成于计划经济时期，在当时社会环境下严格限制其转让有着现实意义。目前中国国情发生了巨大变化，伴随户籍、集体产权等制度改革，宅基地转让的基础环境发生了改变，上述三种宅基地转让实践都有现实合理性：一是部分地区宅基地分配从无偿到有偿、从按需供应到供需失衡，促进了宅基地本身财产属性的显现，使单独转让成为可能。二是城乡人口和劳动力配置由固定转向自由迁移，为农村人口在城乡间和农村内部流动创造了条件，宅基地作为农村村民共同的住房保障，将集体成员迁出后形成的闲置宅基地跨集体转让给非本集体成员，是农村住房保障体系在农户内部的延展与融合，既不影响本集体成员的福利，也能低成本实现农户对更好居住条件的追求。三是宅基地有条件转让给城市居民，也是在不影响宅基地对于农民居住保障功能的前提下，对宅基地财产属性的释放。从实践探索可以看出，允许转让的宅基地都是对农户而言失去保障功能的冗余宅基地，作为农户基本居住保障的宅基地明确禁止转让。冗余宅基地也成为宅基地转让制度改革需关注的重点。
三、不同转让方式前景分析及面临困境
随着禁止宅基地转让的社会背景发生变化，全面禁止宅基地转让的社会基础正在消失。宅基地转让制度需适应社会发展并相应做出调整。在建立城乡统一建设用地市场背景下，有序放开宅基地转让契合村庄分类演化和农村人口适度集聚的趋势，也是建立和规范农村土地市场的必然选择。
（一）宅基地转让前景分析
１．集体内部宅基地单独转让适用范围有限。2015年开始的农村土地制度改革试点，将宅基地有偿使用作为重要改革内容，但有偿使用范围限定在“因历史原因形成的超标准占用宅基地、一户多宅以及非本集体成员占用的宅基地”。对于初次分配的宅基地强调“规定面积内无偿取得”。2019年新修改的《土地管理法》未涉及宅基地有偿使用的内容，可见宅基地初次分配有偿取得尚需时日，在宅基地审批权下放、“保障农村村民实现户有所居”等制度实施后，宅基地供需矛盾能够缓解。从全国来看，缺少宅基地单独转让的社会条件，除人均耕地较少，已经采取初次有偿分配宅基地的地区可以进行宅基地单独转让外，其他地区不具备宅基地单独转让的条件。
２．城镇居民购买宅基地短期不宜放开。2018年乡村常住人口5.64亿，1.35亿进城务工经商的农民工中，有很大一部分没有享受城镇住房保障，仍需宅基地保障居住。按照世界银行关于2030年我国城镇化率66％的预测，到时仍有超过4.6亿人需要宅基地解决居住需求，对任何一个国家都很难在短期内建立一套保障4.6亿人居住需求的住房保障制度，所以宅基地居住保障属性必须强调。城乡二元住房保障体系尚未打通，目前城镇住房金融化特征明显，投资、投机等影响房地产市场健康发展的因素并未根除，为避免城镇居民对农村住房保障体系造成冲击，应禁止城镇居民到农村购买宅基地及农民住宅。城乡居民合作建房是通过以物换物的方式变相买卖宅基地，应该禁止。通过宅基地“三权分置”，以长期租赁的方式让城镇居民享有宅基地使用权，可作为一种特殊的宅基地转让方式予以探索。
３．宅基地在县域范围内集体成员间转让具有较广的适用范围和现实合理性。农村土地制度改革33个试点中超过半数进行了跨集体转让试验，其中既有浙江义乌、福建晋江等东部经济发达地区，也有湖南浏阳、青海湟源等中西部地区，还包括安徽金寨等国家级贫困县，说明宅基地在县域范围内集体成员间转让有广泛的适用性。在土地资源稀缺的现实背景下，通过扩大宅基地转让范围，可以进一步发挥市场对于宅基地配置的调节作用，提高资源配置效率；健全宅基地用益物权，保障农民合法住房财产权益；满足农户对居住环境的选择，提高住房保障质量。因此，从资源高效利用、公民财产权和居住权保护方面看，宅基地在县域范围内集体成员间转让具有现实合理性。
（二）宅基地在县域范围内集体成员间转让的必要性和可行性
宅基地在集体内部单独转让有赖于宅基地有偿使用及供需失衡，有偿使用时宅基地单独转让存在合理性，而供需失衡引发的宅基地单独转让需要及时调整宅基地供给予以解决，否则会削弱宅基地保障功能。城镇居民购买宅基地短期内不具备放开的条件。宅基地在县域范围内集体成员间转让成为当前宅基地转让制度改革的必然选择。
１．宅基地在县域范围内集体成员间转让的必要性。一是建立城乡统一建设用地市场的必然要求。市场作为配置资源的有效方式已被广泛认同，建立城乡统一建设用地市场亦是农村土地制度改革的目标，宅基地在县域范围内集体成员间转让是建立城乡统一建设用地市场的题中应有之义。二是适应农村人口集聚趋势的必然要求。农村人口流动和适度规模集聚是社会发展的必然规律，不论是城镇化还是乡村振兴战略的实施，都离不开人口适度规模集聚。现行的城镇化道路，只允许农村人口单向流入城市，由于进城成本高，很多农民不具备直接进城定居的条件，宅基地在县域范围内集体成员间转让，畅通了农村村民在集体之间流动的渠道，有利于农民的就地城镇化。乡村振兴也离不开人才的聚集，在城市人口普遍缺少下乡动力的情况下，通过宅基地在县域范围内集体成员间转让，可以促进农民在乡村内部二次集聚，为乡村振兴提供人口支撑。三是理顺政府和市场关系的必然要求。理顺政府和市场关系，就是尽量减少政府对微观经济活动的直接干预，目前在扶贫搬迁、新农村建设、拆村并点、移民安置等政策实施过程中，普遍存在由政府主导实施的农村村民跨集体取得宅基地现象。允许宅基地跨集体转让，政府可通过以奖代补等方式促进农村村民自主搬迁，拓展市场发挥作用的空间，最大限度减少政府干预。
２．宅基地在县域范围内集体成员间转让的可行性。一是2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让、探索农民增加财产性收入渠道。”2020年6月30日，中央全面深化改革委员会审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》，明确提出探索适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法。宅基地在县域范围内集体成员间转让是放活宅基地和农民房屋使用权、增加农民财产性收入的路径之一，符合中央改革要求。二是将宅基地转让扩大到县域范围内的农村村民（集体经济组织成员）之间，是农村住房保障体系的升级。在满足本集体成员居住需求的前提下，融通原本“划村而治”的农村住房保障体系，兼顾了宅基地居住保障与财产收益功能，属于帕累托改进，能够有效化解相关利益方对改革的阻力。三是33个试点地区经过前期探索实践，初步建立了宅基地跨集体转让制度体系，且经过近五年的运行未出现大的问题，为宅基地在县域范围内集体成员间转让积累了经验、储备了制度。
（三）宅基地在县域范围内集体成员间转让面临的困境
１．宅基地跨集体转让被国家改革政策忽视。《土地管理法》规定，农村村民出卖、出租、赠与住宅后再申请宅基地的，不予批准。从法律层面看，并没有禁止宅基地转让。作为部门规章的《房屋登记办法》，将村民住房所有权和宅基地使用权转让范围限制在农民集体内部，但该规章已于2019年9月6日废止。对于农村村民跨集体购买宅基地，除了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）强调过一次外，再鲜有文件提及。近年来，严禁城镇居民到农村购买宅基地仍是不断被强调的改革底线，在保障农户宅基地用益物权、增加农民财产性收入渠道的改革方向指引下，国家相继出台了鼓励宅基地流转的政策，但重点却鼓励在集体内部转让和城镇居民、工商资本租赁农房居住或开展经营。更关注城镇居民和工商资本与宅基地利用的关系，忽视了宅基地在不同集体农户之间的转让。在依法改革的大背景下，政策导向不明确，严重阻碍宅基地跨集体转让实践进程。
２．宅基地跨集体转让制度尚不健全。一是转让期限问题。实践中很多地区没有规定宅基地转让后的使用年限（默认为无限年期），有的地方则规定宅基地转让后使用年限最高为70年（参照国有住宅用地出让最高年限确定），使用期届满后可优先续期。法律规定国有住宅用地使用期届满后自动续期，宅基地转让70年后不实行自动续期，会削弱居住保障属性。如果自动续期，70年使用期限就失去了意义，因为宅基地上的房屋只要维护得当，存续期会更长，相当于宅基地所有权的让渡。二是转让收益分配问题。宅基地跨集体转让时，农民集体作为宅基地所有权人收取一定的费用也在情理之中。试点地区对于所有权主体分享收益的依据和比例存在较大差异，如浙江义乌规定受让人按不低于宅基地基准地价的20％向村集体缴纳土地所有权收益，新疆伊宁规定受让人向村集体经济组织缴纳宅基地有偿使用费，转让人缴纳宅基地增值收益。集体土地跟国有土地产权结构不一样，宅基地转让收益如何在集体和原使用权人之间进行分配需进一步研究。
３．宅基地跨集体转让面临的潜在风险。一是“一户一宅”是宅基地分配的基本要求，也是维护宅基地居住保障属性的重要措施，在宅基地确权登记颁证没有完成的情况下，难以审核跨集体取得宅基地的农户是否符合宅基地申请条件，可能造成新的“一户多宅”情况。二是跨集体有偿取得宅基地会增加人口流入地宅基地需求，继续按照集体成员数量控制宅基地规模，将引发宅基地供需失衡，进而推高宅基地转让价格，增加本集体成员获取宅基地的成本。三是宅基地“三权分置”改革提出后，部分地区探索了农户在保留宅基地资格权的情况下，将使用权有期限转让给城市居民，目前亟需界定清楚资格权与使用权的权利内涵及边界，防止使用权对资格权及所有权造成侵害。
四、宅基地转让路径选择
宅基地作为农村村民的基本居住保障短期内难以改变，人口流动引发农民住房财产权显现亦是不可逆转的趋势。从试点探索看，将宅基地转让限定在本集体内部已不符合社会发展的现实，逐步扩大宅基地转让范围是宅基地转让制度改革的有效路径。
（一）逐步扩大宅基地转让范围
宅基地转让与农村住房保障、宅基地有偿使用等制度密切相关，宅基地转让范围的扩大也应与相关制度改革相适应。从难易程度看，宅基地转让范围应遵循由集体内部到不同集体之间，再到城镇居民的有序扩大过程。
近期看，在实行宅基地初始配置有偿取得的情况下，宅基地可以在集体内部单独转让，初始无偿分配取得的宅基地不得单独转让。宅基地随同农民住房所有权一起在县域内跨集体转让有现实合理性，应当被政策所允许，转让时严格履行“一户一宅、面积法定”制度，转让方在转让宅基地后须有合法住所，且不得再申请宅基地，受让方须符合宅基地申请条件或是将已有宅基地退回集体的无房农户，禁止宅基地单独跨集体转让。宅基地跨集体转让后，同步允许符合宅基地申请条件的农户跨集体申请取得宅基地，这种宅基地取得方式不属于宅基地转让范畴，不过多论述。长远看，在农村多元住房保障体系建立及城镇房地产市场回归“房住不炒”的正常定位后，宅基地可以向城镇居民转让。当前，应严格禁止城镇居民购买宅基地，也要防止通过城乡居民合作建房等方式变相向城镇居民转让宅基地，城镇居民可通过租赁方式获得一定期限的宅基地使用权。
（二）健全宅基地转让制度
一是符合宅基地申请条件的农村村民跨集体取得的宅基地使用权不设期限，城镇居民通过“三权分置”取得的宅基地和房屋使用期限不宜超过20年。宅基地跨集体转让时，在同等条件下本集体成员有优先购买权，转让价格明显低于市场价格时集体（所有权人）有优先购买权。二是完善宅基地转让收益分配制度，宅基地在集体内部转让时，集体不分享收益。跨集体转让时，集体应收取一定的费用，这笔费用不论是受让人缴纳还是转让人缴纳，都会摊入交易总成本。可统一由转让人向宅基地所属村集体经济组织缴纳宅基地有偿使用费，宅基地有偿使用费相当于国有划拨土地上住房转让时补交的土地出让金。有偿使用费缴纳标准可按照宅基地基准地价或转让价格一定比例由农民集体自主确定。
（三）完善宅基地转让配套制度
一是建立与农民跨集体取得宅基地配套的人地挂钩政策，农民在原来村庄退出的宅基地指标可以调整到取得宅基地的村落地。二是加快推进农房确权登记颁证工作，建立宅基地确权登记数据库，通过数据共享，加强对宅基地取得资格监管，避免跨集体转让引发“一户多宅”等有违宅基地居住保障功能的现象发生。三是完善宅基地“三权分置”制度，理清宅基地资格权、使用权和所有权的关系。四是结合农村集体产权制度改革，完善农村集体资产管理制度，理顺集体经济组织和村民自治组织的关系。集体经济组织成员是宅基地共同所有者，享有集体资产管理、处置参与权和收益分配权；村民自治组织是聚居在同一个村庄的居民组成的自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，村民自治组织成员以拥有宅基地使用权和长期居住为确认依据，享有参与群众自治和公共服务的权利。
五、结语
纵观40年农村土地制度变革，历次重大创新无不发端于基层实践、决断于农民自主选择。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“保护农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”宅基地跨集体转让符合中央改革要求，契合基层群众自主选择。前期由于缺少改革政策支持，试点地区多在“半遮半掩”中进行探索，试验的并不充分。为稳妥起见，可将“宅基地跨集体转让”作为主要试点内容进行再部署，先试点、再推开，通过实践检验推动顶层设计的不断完善，进而推动改革政策落地实施。