摘 要：2018年中央一号文件首次提出的宅基地“三权分置”是实施乡村振兴战略的具体安排之一。将宅基地“三权分置”表达为“宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地租赁权或经营权等”是农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的必要理论支撑。社会实证调研结果显示，乡村振兴背景下农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用实践探索面临农村“房地一体”的确权登记发证尚未完成，试点地方规定形式多、内容不明确，盘活利用方式单一，盘活利用管理主体职责不清等诸多现实障碍。农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用需要立法回应。建议加强农村“房地一体”的确权登记制度；制定“农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用办法”；对闲置宅基地和闲置住宅盘活利用多种方式进行规范；明确农村集体经济组织的管理主体职责。在厘清农村宅基地“三权分置”权利体系表达的基础上，构建可适用于全国领域的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用法律规则体系。
关键词：乡村振兴；三权分置；闲置宅基地；闲置住宅
一、问题的提出
2017年党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件首次提出的农村宅基地“三权分置”是实施乡村振兴战略的具体安排之一，其直接目标是盘活闲置宅基地和闲置住宅，缓解“人地”矛盾。核心要义是适度放活宅基地使用权，促进宅基地使用权有限度地进入市场。长远目标是助力乡村振兴，保障乡村振兴用地。2022年中央一号文件提出“全面推进乡村振兴”，继续延续着2018年中央一号文件提出的“乡村振兴”主题。
有关宅基地“三权分置”的权利表达，学术界探究广泛而深刻，至少存在15种权利表达，如“宅基地所有权、宅基地资格权、不动产用益物权”“宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地租赁权或利用权”“宅基地所有权、宅基地使用权、次级宅基地使用权”等。15种权利表达中都将第一权表达为“宅基地所有权”。将第二权表达为“宅基地使用权”的数量有八，表达为“宅基地资格权”的数量有四，其余“宅基地成员权”“宅基地取用权”“宅基地配给权”表达各一。宅基地“三权分置”第二权的表达观点相对较为集中，但最难取舍。本研究认为，因为“宅基地使用权”一直以来是农民耳熟能详的概念，并且第二权一直涵盖农户“宅基地资格权”和“宅基地用益物权”两层含义，具有收益权能和身份属性双重特征，体现了宅基地的住房保障功能和财产利益价值。为了政策的推广执行，第二权表达为“宅基地使用权”比较合适。宅基地“三权分置”权利表达最大的争议体现在第三权上，15种表达实质都是对“第三权”的表达。本研究认为，第三权表达为“宅基地租赁权或经营权等”比较合适。因为实践中闲置宅基地盘活利用的方式主要是租赁，除此之外有合作建房、入股等方式，这些盘活利用方式的法律属性或为租赁、或为经营，或可因盘活利用方式不同而有其他属性。因而，第三权表达为“宅基地租赁权或经营权等”与实践相对应，能有效解决实践问题。本文研究，建立在“宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地租赁权或经营权等”的宅基地“三权分置”表达理解之上。
宅基地“三权分置”的提出为农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用提供了国家政策支持和理论支撑。继党的十九大以后，2018年中共中央国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出适度放活宅基地和农民房屋使用权。2019年农业农村部发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（以下简称《盘活利用通知》）提出“支持培育盘活利用主体”。2020年中央深改委特别强调，要积极探索具体路径和办法以适度放活宅基地和农民住房使用权。2021年《中华人民共和国乡村振兴促进法》将闲置宅基地和闲置住宅盘活利用政策上升到法律。
在国家政策法律的鼓励和支持下，国家及省级试点地区闲置宅基地和闲置住宅盘活利用实践探索有声有色，取得了有益的经验，同时也显现出一些问题和瓶颈。与实践发展相对应，2019年以来围绕闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的学术研究成果快速增多，有的针对闲置宅基地盘活利用的影响因素，有的针对闲置宅基地盘活利用的方式，有的针对闲置宅基地盘活利用的模式，但总体上处于起步阶段，有关闲置宅基地和闲置住宅盘活利用现状调研及立法完善的系统研究还比较匮乏。本研究认为，闲置宅基地和闲置住宅盘活利用是乡村振兴战略实现之必须，是通过内外联动发展促进农民共同富裕的主要举措。鉴于此，本研究从两次社会实证调研中探究农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的现状和问题，基于宅基地“三权分置”权利体系表达，提出立法回应闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的具体建议，以期裨益于乡村振兴实践。
二、农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的实践考察
2021年9月—2022年1月，笔者所在课题组就农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用问题先后进行了两轮不同层面的实证调研。
（一）调研情况简介
1.问卷调查
2021年7月—9月，课题组成员先后前往陕西省西安市的长安区、未央区和蓝田县，咸阳市的秦都区、武功县和兴平市，宝鸡市的眉县，渭南市的富平县，榆林市的堡县，延安市的洛川县，汉中市的南郑区；广东省深圳市的龙岗区；重庆市的綦江区；江西省赣州市的兴国县；山东省潍坊市的奎文区；甘肃省张掖市的民乐县6省份开展闲置宅基地和闲置住宅盘活利用问题调研（以下简称“6省份调研”）。每个县（区）选取2个乡镇，每个乡镇选取2个行政村，共计64个行政村，每个行政村选取6户，回收有效问卷384份，调查形式为入户调查，本文所引用的数据即是以64村调研所回收的384份问卷为基础素材进行综合分析所得。所调查县（区）均为非国家试点地区。
2.地方规定比较分析
2021年12月—2022年1月，本研究主要对选取的10个国家试点地区的地方规定（为了方便起见，本文对地方制定的规章、办法、通知、意见等文件表述时统一简称为“地方规定”）进行进一步比较分析研究。10个国家试点地区分布于国内不同省份，包括北方、南方和中部地区，具有一定的代表性。调查分析内容主要包括闲置宅基地和闲置住宅盘活利用地方规定的名称、主要内容、存在问题三大部分。
（二）调研结果总结
1.农村“房地一体”确权登记发证尚未完成
2022年中央一号文件强调，要规范农村房地一体的宅基地确权登记工作。农村“房地一体”确权登记发证是实施乡村振兴战略、推动宅基地“三权分置”改革的基础。宅基地只有登记才有法律效力。登记可显著推动宅基地使用权转让，与没有登记确权的宅基地相比，登记后的宅基地进入流转市场的概率高了13%。但此基础目前还不扎实。在“6省份调研”中，发现我国非国家试点地区的大多数宅基地，“房地一体”确权登记没有完全展开，政策宣传不是非常广泛，只有27.42%的人了解，其他更多的人只是听说过或者不了解，其中不了解的占到了30.65%。还有一些地方刚刚开始，如2021年12月30日，广西那坡县首批农村房地一体不动产发证仪式举行。只有个别国家试点区县农村“房地一体”的确权登记发证率高，如江苏常州武进区已基本完成农村“房地一体”权籍调查数据汇总。农村“房地一体”确权登记发证直接影响到闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用。调研发现，各地存在社会主体因担忧流转来的宅基地没有相应的权利而不敢接受流转的情况，因确权不到位产生闲置宅基地和闲置住宅盘活利用纠纷的司法案例也时有报道。虽然我国《民法典》物权编对宅基地确权登记有着明确规定，《不动产登记暂行条例》对房屋等建筑物所有权、宅基地使用权等办理登记也有着更具体的规定。但农村“房地一体”确权登记涉及复杂的历史问题，实践中各地发证率低，影响闲置宅基地盘活利用的效率，亟须立法进行规范。
2.农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用地方规定形式多、内容不明确
在“6省份调研”中，关于“你是否愿意盘活闲置宅基地？”86.02%的人回答愿意，只有13.98%的人不同意。此数据说明，农户绝大多数都非常支持闲置宅基地的盘活利用。关于“闲置宅基地盘活有哪些困难？”66.67%的人回答盘活利用政策不完善。为了推进闲置宅基地和闲置住宅盘活，一些地区，特别是一些国家宅基地试点地区，虽然制定了相应的地方规定，但这些规定形式多、内容不明确，影响到规范的公信力，产生了不良的效果。本研究主要以不同省份10个国家试点地区的地方规定为例分析，研究发现：（1）地方规定形式多。目前检索到的主要有六种形式：包括省级政府规章，市级政府规章，（有行政立法权）省级政府行政规范性文件，（有行政立法权）市级政府行政规范性文件，（无行政立法权）市、区、县级政府行政规范性文件及（无行政立法权）试点地区乡镇出台的行政规范性文件。这些地方规定，都对闲置宅基地和闲置住宅盘活利用做了规定。其中省、市政府规章规定的较为原则、简略，省、市政府行政规范性文件规定较为具体，到了区、县及镇政府文件基本针对闲置宅基地和闲置住宅盘活利用都做出了专门规定，但这些专门规定没有立法效力，实施效果主要靠政府推行。而且，各区县的规定差异比较大。（2）地方规定内容不明确。尤其是没有区分“闲置宅基地和闲置住宅”与“宅基地使用权”流转上的政策差别。例如，安徽金寨县严格限制宅基地使用权的受让主体范围，规定以出租、入股等形式流转农村宅基地使用权，受让主体只能是本集体经济组织成员或本县域范围内的其他农村集体经济组织成员。但同时却规定，促进农村集体经济组织及其成员通过出租、合作等多种方式盘活闲置宅基地和闲置住宅，意味着闲置宅基地盘活利用的受让主体范围无限制，包括城镇居民、工商资本等依法租赁住宅居住或开展经营都是允许的。这类规定在很多地方规定中都有体现。如黑龙江兰西县、广东陆河县相关规定。造成这种情况的主要原因，看似是语言表述的问题，实际是法律概念不清、权利性质混淆等问题。这些地方规定宅基地使用权不可跨本集体经济组织或跨县域流转，针对的是宅基地使用权内涵中的“宅基地资格权”流转，不包含宅基地使用权内涵中的具有“用益物权性质的宅基地使用权”流转。而闲置宅基地和闲置住宅允许盘活利用，不限适用对象进行盘活，针对的只是宅基地使用权内涵中的具有“用益物权性质的宅基地使用权”。这些地方规定的表述，极易引起歧义。
3.农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用方式单一
在“6省份调研”中，关于“流转自己闲置宅基地或住宅第一意愿方式是什么？”44.62%的人回答租赁，14.52%的人回答合作，18.82%的人回答入股。以上数据表明在闲置宅基地盘活利用中，第一选择是租赁。实践中，在一些国家试点地区，旅游业发展较好的乡村及城边村，闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的主要方式也是租赁，其余模式并不是很普遍，如西安高陵区、常州武进区等地。但在一些非国家试点地区或偏远农村，多数闲置宅基地和闲置住宅很难通过租赁方式盘活。因为出租闲置住宅一般租价固定，农户很难持续性获得增值收益，也无法满足一些社会主体对取得更加稳定而有保障的权利的需求。2019年《盘活利用通知》提出多种闲置宅基地和闲置住宅盘活利用方式。许多地方也规定有多种闲置宅基地及住宅盘活利用方式，如租赁、入股等。为什么其他盘活利用方式没有得到普遍的适用？本研究认为，首先是立法原因。租赁方式，目前有已经稳定的《民法典》作为法律依据。《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（2019）明确，社会主体通过租赁盘活利用闲置宅基地和闲置住宅要严格遵守合同法，租期不得超过20年。一些地方立法也有类似规定，如北京市昌平区、黑龙江兰西县的相关规定。但闲置宅基地和闲置住宅的其他盘活利用方式，没有明确的法律依据，各类规范只是做出倡导性规定。其次，心理原因。对于其他利用方式，实践中适用较少，农户多不熟悉。虽然地方规定许可这种盘活方式，但对于如何合作？如何入股？其与公司法上的入股、企业法上的合作是一种什么关系等，农户有疑虑。另外，一些地方对以租赁方式盘活农村闲置房屋规定了法律依据。但仅提出双方可以通过合同，确定租约期限、权利义务等内容，没有明确统一的标准与规划。从法律性质上讲，租赁权属民法上的债权，权利内容依租赁合同确定，权利产生方式比较简要，一般不需登记。缺点是，没有纳入不动产登记，权利稳定性差且权利期限短。这些都说明进一步立法的必要性。
4.农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用管理主体职责不清
在“6省份调研”中，关于“你认为村委会对宅基地盘活利用的作用大吗？”10.2%的人回答大，30.11%的人回答不大，59.68%的人回答不清楚。关于“你认为乡镇政府对宅基地盘活利用的影响大吗？”10.2%的人回答影响大，27.42%的人回答影响不大，62.37%的人回答不清楚。关于“县级人民政府及政府相关部门对宅基地的盘活利用影响大吗？”12.37%的人回答影响大，27.42%的人回答不大，60.22%的人回答不清楚。以上数据表明在我国目前闲置宅基地盘活利用中，包括县级人民政府及政府相关部门、乡镇政府，以及农村集体经济组织、村民委员会对宅基地盘活利用的作用并不明显，绝大多数人不清楚它们的作用。由此可见，目前在我国闲置宅基地盘活利用中，政府及其相关部门并没有起到应有的引导、指导、管理作用，同时也反映出闲置宅基地盘活利用在我国广大农村非试点地区，还没有完全开展。而在一些国家试点地区，宅基地管理主体虽然起到了一定的引导、指导作用，但职权不清等问题仍然是当前主要难题。例如，西安高陵区于2021年6月成立宅基地制度改革试点工作领导小组，着力解决如何完善农村集体经济组织的宅基地管理等与宅基地管理主体职责相关的问题。常州武进区在试点中面临的主要问题是职能调整落地难、基础管理规范缺等。
三、农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的立法回应
（一）完善农村“房地一体”的确权登记制度
农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用，需首先明确界定农户宅基地资格权和使用权。根据本研究对宅基地“三权分置”第二权的理解，即第二权本身一直涵盖农户“宅基地资格权”和“宅基地使用权”两层含义，起着居住保障作用和财产利益保障双重作用。宅基地资格权应和宅基地使用权一并登记，未登记不产生对抗第三人的效力。根据“房地一体”理论，在完善闲置宅基地资格权和使用权登记制度的同时，完善农户自建房屋的产权确认，为农户颁发“房地一体”的不动产产权证书，建立归属清晰、权能完整的不动产产权制度。建议在未来的“农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用办法”中，明确农户宅基地资格权和宅基地使用权的名称、法律属性，细化农户宅基地资格权和使用权管理的程序性规则。同时，健全信息登记制度。落实责任主体，推进权籍调查，通过科学化管理手段完善农村“房地一体”确权成果的管理。对此，有些地方探索较为成熟，可以将地方经验进行归纳。如西安市高陵区建立农村宅基地管理信息平台，通过数字化管理手段，形成宅基地信息“一张图”。
（二）制定专门的“农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用办法”
对农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用进行立法回应，从长远看，最佳立法选择是在《民法典》物权编中明确农户宅基地使用权，同时具有农户资格权属性和用益物权属性，在《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）中规定农村闲置宅基地和闲置住宅可依法向社会主体盘活利用。但因为农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用还处于试点中，很多内容都具有不确定性。《民法典》刚颁布实施，作为基本法，应当具有稳定性，通过对其物权编进行修订扩充农户的宅基地用益物权内容，不具有现实性。《土地管理法》也是刚刚颁布，并且具有公法属性，农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的客体是农户的宅基地使用权和房屋所有（使用）权，盘活后的第三权或为租赁权、或为经营权，都具有私权属性，不宜在《土地管理法》中对私权做出详尽的规定。
农村闲置宅基地盘活利用的客体是农户的闲置宅基地使用权，农户资格权不变。盘活后产生的租赁权和经营权关系是实践中需要解决的主要问题。与一般意义上的宅基地使用权管理重点不同，其法律规则可自成体系。近几年，我国一些试点地区，如佛山市南海区、西安市高陵区等已出台了以闲置宅基地和闲置住宅命名的地方规范。这些试点地区的改革经验为构建相关立法提供了可能，为在全国开展相关改革奠定了制度政策基础。因此，可由国务院制定“农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用办法”。首先对闲置宅基地和闲置住宅的基础权利性质进行明晰。建议统一采用“宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地租赁权或宅基地经营权等”三权表达模式。因宅基地使用权同时涵盖了农户的资格权和宅基地用益物权，资格权恒为农户享有，转让的只是其中的宅基地用益物权。在此基础上，社会主体享有的是闲置宅基地的租赁权或经营权、闲置房屋的使用权或所有权。然后对盘活利用的主体、模式、方式、期限、收益分配、监督管理等做出具体规定。在立法名称中，建议突出“闲置宅基地和闲置住宅”。因为闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用拥有自身特点，国家政策、法律均给予支持鼓励。并且，其与宅基地使用权流转具有不同的政策目标。因此，以“闲置宅基地和闲置住宅”为名称进行专门的地方立法，可避免与宅基地“三权分置”中的宅基地使用权的取得、使用、流转相混淆。一些地方规定比较有特色，值得借鉴。如浙江省《嘉善县闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的实施意见（试行）》（征求意见稿）（2021），从该地方规定的名称到内容，非常清晰地将宅基地使用权流转与闲置宅基地和闲置住宅盘活做了区分。
（三）对农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的多种方式进行具体规定
1.关于出租
在农村，出租已成为盘活闲置宅基地和闲置住宅的主流方式，目前有《民法典》作为法律依据。2019年《盘活利用通知》和多地立法都明确盘活利用闲置宅基地和闲置住宅应符合我国《民法典》合同编有关规定。但毕竟闲置宅基地和闲置住宅出租在租赁目的、租赁程序等方面都具有特殊性，要以保障农户利益为主，不得违反土地规划等管理制度。因此，还需要进行精准立法，对租赁合同进行有效监督管理。建议：首先，对出租方主体的身份不应限制。农户是自主租赁，还是委托集体对外租赁，可以自由选择，尊重农户的意愿。实践中，有的地方立法规定，出租方主体只能为农民集体，农户不能自主租赁。有的地方立法规定，出租方主体只能是宅基地资格权人。农户享有闲置宅基地的使用权和闲置住宅的所有权，这些做法限制了农户自主租赁权。其次，规定承租方可以是任何社会主体。包括城镇居民、工商资本等。第三，承租目的应不限，只要不违反法律的禁止性规定即可。可以转为民宿、农民工集体宿舍、餐店、小作坊、仓库等，租赁使用中应保障房屋使用安全。第四，承租人的权利。可以包括多种权利。如西安高陵区规定承租人享有新建权、改建权、转让权、自主经营权和收益权。权利属性认定上，有的学者认为，应赋予宅基地租赁权登记能力和抵押能力。有学者认为，社会主体在取得宅基地（住宅）租赁权的同时，可进一步约定设立宅基地居住权。居住权给居住权人的利益保障力度，相比租赁权更大。对此，还需要进一步地细化规定。第五，租赁程序。严格规范出租人的权利资格，出租人应出具农村“房地一体”的产权证书，暂未获得产权证书的，可由村民委员会出具证明。订立出租合同后，为承租人办理《不动产权证书》，对社会主体的宅基地利用权利通过登记予以保障。
2.关于合作建房
合作建房是指有闲置宅基地的农村集体经济组织或农户与有乡村生活等需求的社会主体按照双方约定条件，在农户闲置宅基地上合作建造房屋使用的情形。合作建房是包括中央政策和地方规定都鼓励、支持的一种闲置宅基地和闲置住宅盘活利用方式，但因权能归属模糊、无法律依据等问题，在实践中运用的并不是非常普遍。例如，河北省早在2016年2月、2017年2月就分别出台政策允许“农村居民与城镇居民合作建房”，2017年7月河北省开始探索城乡合作建房，但直到2021年6月才颁发首批《合作建房房屋使用权（租赁）鉴证书》，从政策提出到实现，历经5年时间。而且，这是城乡居民合作建房使用权全国第一证。合作建房方式要真正达到盘活农村闲置宅基地和闲置住宅的目的，尚需做到以下几点：
（1）厘清合作建房的法律属性。关于合作建房的法律属性，主要有两种观点：观点一认为，合作建房是对农户宅基地使用权的变相买卖，违背了“城镇居民不得购买宅基地及住宅”政策；观点二认为，合作建房本质上是一种特殊类型的租赁。本研究认为，首先，合作建房与宅基地买卖不同。物的所有权转移是买卖的典型特征。各地的政策文件明确提出，合作建房的基本前提是不改变农村集体土地所有权、农户宅基地资格权。住房下的宅基地所有权主体恒定为农村集体经济组织，资格权主体仅为农户。社会主体合作建房后只是基于“房地一体”理论在共享房屋的同时，有偿使用（租赁）宅基地使用权。其次，合作建房中房屋的所有权是否发生转移。在目前阶段，根据2016年全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要，区别是否属国家宅基地制度改革试点地区而定。如果属于国家试点地区，按照地方规定认定房屋的所有权是否发生转移；如果是非国家试点地区，房屋所有权不发生转移，仅转让房屋的使用权，此时，认定合作建房的属性为租赁。
（2）将合作建房入法。合作建房在我国尚无相应的法律规定。2016年之前，法院一般认定非本村村民合作建房分房约定无效。法院认为，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，仅能转让给本集体经济组织成员；2016年之后，对于实践中出现的合作建房纠纷，法院判决的法律依据主要为2016年第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要，认定有条件的有效（上文已分析）。甚至借鉴《最高人民法院关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》（该文件发布于1995年12月，主要针对的是国有土地，而且该条例部分条款失效），解决双方当事人的具体纠纷。因此，无论是从土地资源有效利用，还是从司法机关有效解决纠纷角度，都亟须立法明确合作建房的属性、双方的权利义务。建议：其一，在试点地区试点成熟的基础上，各地可适时将允许“合作建房”写入地方立法。如各地的乡村振兴促进条例、实施《土地管理法》办法，或者在闲置宅基地和闲置住宅盘活专门立法中对合作建房做出具体规定。待条件成熟，可以全面推广的情况下，在未来的《农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用办法》中进行规定。
3.关于入股
目前，各地探索的入股模式主要有二：其一，农户直接入股模式。农户以闲置住宅入股企业或村集体组建的合作社进行开发经营。入股企业的，闲置住房连带宅基地可移转到该企业，每年可与投资者按比例分配企业利润，入股期限届满，入股的宅基地使用权不发生转移，如兰西县的相关规定。入股合作社的，由合作社引入公司投资经营，签订租赁合同。租期满后，房屋归农户所有。公司、合作社、农户三方按约定进行利益分配。如苏州昆山永新村采用这一模式；其二，村集体入股模式。农户自愿有偿退出闲置宅基地后，村集体收回以宅基地使用权入股企业或合作社，获取稳定收益，并予以分红。虽然地方规定鼓励采用入股方式盘活闲置宅基地和闲置住宅，但没有明确法律规定。对此，提出如下建议：
（1）建议在“农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用办法”中，对入股方式做出规定。首先应明确是宅基地使用权还是房屋使用权入股。如果是以闲置宅基地使用权入股，应明确农户宅基地资格权不变，农户只是转让具有用益物权属性的宅基地使用权换取股权，受让人具有宅基地经营权。否则有架空《土地管理法》限制宅基地使用权向非集体经济组织成员转让的强制性规定之嫌。如果以房入股，应明确入股的是房屋使用权还是房屋所有权。如果是房屋使用权，受让人取得房屋经营权，双方实质上是一种租赁法律关系。如果是房屋所有权，受让人具有房屋经营权，双方产生股权关系。其次，对闲置宅基地和闲置住宅的入股登记、股权设置与退出、组织机构、盈利分配、风险如何防范等具体事项做出详细规定。
（2）可以适用的普通法。对于“农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用办法”未尽之规定，可视入股的是合作社还是公司，适用《中华人民共和国合作社法》（以下简称《合作社法》）、《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）等普通法。第一，适用《合作社法》。调研发现，一些地方的农户将闲置宅基地退回村集体经济组织，由村集体经济组织将整合的闲置宅基地使用权入股合作社，合作社取得闲置宅基地经营权。我国《合作社法》规定了相应的条文，这种“经营权”事实上得到了我国法律充分的承认和保护。第二，适用《公司法》。公司法关于股份的法律规定为农村闲置宅基地和闲置住宅入股公司提供了基础，可作为普通法补充适用。农户以闲置宅基地和闲置住宅入股公司后，闲置住宅就由该公司统一集中规划利用，农户变身为股东，拥有相应的股东权利，如分红权。农户与村集体在不违反《公司法》关于入股的强制性法律规定前提下，可就出资方式、股权分配、股权流转与退出通过公司章程进行约定，因地制宜地做出更加符合农户利益的规定。
（四）明确农村集体经济组织的管理主体职责
在闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用中，农村集体经济组织因内生于乡村社会，具有合作传统、组织基础、与村委“二合一”的管理优势，在乡村资源整合、企业与农户对接促进中具有先天优势，在闲置宅基地和闲置住宅的租赁、合作建房、入股等方式中，农村集体经济组织的作用明显。农村集体经济组织通过收购闲置住宅再统一租赁、通过组建合作社主导合作建房、将农户有偿退出的宅基地入股企业等都能体现出其影响力。但实践中，部分村集体经济组织在闲置宅基地和闲置住宅收购、流转中的缺位失位现象比较严重，主导作用虚化弱化。因此，需要在《农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用办法》中对农村集体经济组织的主要管理职责做出详细规定，强化集体经济组织在各环节的管理职能。这方面值得借鉴的是佛山市南海区出台的《农村宅基地有序退出和盘活利用实施意见》（2021），规定农村集体经济组织负责宅基地及地上住房盘活利用的具体职责，包括盘活利用资金的分配使用；用农户退出或收回的宅基地发展新产业新业态；可将连片退出、面积达到15亩以上的宅基地申请建设集体租赁住房等，理清了农村集体经济组织与村民委员会的闲置宅基地和闲置住宅盘活利用职能。村民委员会只是配合农村集体经济组织开展闲置宅基地及闲置住宅的盘活利用工作，审核盘活利用方案，进行政策宣传解释，收集村民意见。农村集体经济组织的管理职责，除了需要与村民委员会进行厘清外，其职权边界的界定本质上还需要通过完善其自身制度达成。《民法典》明确农村集体经济组织是特别法人，具有民事主体法律地位，这为农村集体经济组织以自己名义取得资产提供了法律依据，但没有具体规定其职责。因此，需推进“农村集体经济组织法”立法，系统规定其主体特征、成员资格、产权归属、运营管理以及与其他市场主体间关系等。全面厘清农村集体经济组织在农村宅基地管理中应承担的责任与义务，充分调动其主动性、积极性和责任心。此外，划清区县、乡镇基层政府责任主体职责，在“农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用办法”中采用列举的方式划定责任主体的职责范围，划清农业农村局、国土规划建设局等条块部门管理职责。